基本信息
- 项目名称：
- 重庆地票交易制度调研报告
- 来源：
- 第十二届“挑战杯”省赛作品
- 小类：
- 法律
- 简介：
- 重庆地票交易制度作为新型土地流转方式，在增加城市建设用地的同时，也保证了耕地数量和农民的切身利益。但是作为农村土地市场化改革的全新探索，尚存在合法性有争议、对农民权益保护不力、对企业竞购激励不足等缺陷。本调研组在对重庆市地票交易制度运行现状进行调研的基础上，梳理地票交易制度设计、运行现状、制度宗旨、现实操作中存在的问题，并提出相关可行性建议，希望能为促进地票交易制度的健康发展尽绵薄之力。
- 详细介绍：
- 在高速发展的城市化进程中，城市建设用地需求日益增加，征地矛盾愈演愈烈，而众多农民进城定居，广大农村的建设用地出现闲置现象。如何解决城市建设用地增加“刚性需求”与保护耕地“硬性任务”的矛盾？重庆地票交易制度为我们提供了一个难得的制度范本。 2008年底，重庆市成立农村土地交易所，根据《重庆农村土地交易所管理暂行办法》（下称《暂行办法》）开展地票交易。地票交易制度和以往任何城乡土地挂钩制度不同的是：（1）重庆的地票交易超越了传统的“挂钩”试验的行政区界限，把远郊区纳入“挂钩”范畴，远郊农民终于成为土地流转中的利益主体。（2）先复垦后占地，实行“先造地后用地”的挂钩模式，减少了“挂钩”风险。 截至2011年1月，重庆农村土地交易所共组织20场地票交易，成交面积3.47万亩，成交金额43.31亿元。其中已有27宗地票中的6269.5亩获征（转）用批复，在九龙坡、渝北、大渡口、南岸和江津等地区落地。 就在重庆地票交易蓬勃发展之际，2010年12月28日，全国第二家试行地票交易制度的成都被相关部门勒令停止交易，地票交易制度自诞生以来，再次被推向舆论的风口浪尖，重庆地票交易制度能否继续试点，平稳运行，成为人们关注的焦点。 根据《暂行办法》规定，农村集体建设用地使用权人（包括农村集体经济组织、农民家庭及拥有土地权属的其他组织）经行政主管机关批准后，将闲置、废弃的农村集体建设用地复垦为耕地，经主管机关验收合格后核发“城乡建设用地挂钩指标凭证”，该指标凭证即为“地票”。 地票设计核心在于将不同性质的“土地使用指标”进行置换：一定面积的农村集体建设用地被复垦为耕地，以置换原有规划指标外相应面积的新增建设用地指标。 值得注意的是，持有地票并不意味着获得相应土地的使用权：一方面，购得地票并不意味着得到被复垦土地的使用权；另一方面，地票所有人不能凭地票自行购买或使用相应面积的建设用地，而仍需通过农地转用、招拍挂等程序参与地块的竞买。 地票交易基本过程可以概括如下： 1、农民让渡使用权，将宅基地复垦为耕地并经验收合格后，产生等面积的建设用地指标； 2、不同复垦项目产生的指标，在交易所被打包组合成地票，政府制定地票基准交易价格，进行公开拍卖； 3、开发者通过竞拍购入地票，选择符合城乡规划和土地规划的相应耕地，以进行自身建设项目； 4、政府运用其征地权，将开发者所选耕地征转为城镇建设用地；对该建设用地实行招标、拍卖、挂牌，实现指标落地； 5、招拍挂过程中，若地票持有者竞拍成功，则在地票落地时，地票价值冲抵新增建设用地有偿使用费和耕地开垦费；若竞拍失败，则地票按原价转给竞拍成功者。 现行法律对地票交易制度规定虽不完善，但本制度并未超出现有法律框架，具有合法性基础。 本文着眼于我国农村土地改革的路径探索，通过选择重庆市地票交易制度这一农地流转的新形式，为我国相关改革提供有益探索。 本文调研组通过深入走访、实地调研，经过多层次、多方位的数据及现场访谈结果分析，系统梳理地票交易制度设计初衷、运行现状、制度宗旨、现实操作中存在的问题等五方面。 本文从法理与时政法角度探究地票制度合法性问题，对该制度设计法律依据进行论证，提出了相关结论；从地票制度主要涉及的主体，即农民、企业、政府三维度出发，客观地提出了使“远郊农民”成为利益主体、让企业在土地规划中实现“事前参与”、使政府盘活“闲地”，从而优化资源等制度优势；并结合制度设计初衷与现实操作状况，有针对地提出本制度对农民权益保障不善、企业竞购动力不足、政府存在权力寻租隐患等问题；创造性地提出保障农民“四阶段”中“四权利”、促进企业间有效激励，规范竞争、完善政府制度设计等建议；最后，本文通过对地域差异的具体分析，提出了地票制度的可推广性分析。
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作品专业信息
撰写目的和基本思路
- 撰写目的：通过调研，反映地票制度实施情况及其优缺点，及存在的问题；了解地票交易情况，对比制度实施前后土地利用状况及相关利益主体状况的改变；在深入探究制度设计和运行情况的基础上，提出改进意见。 基本思路：全方位分析在重庆市所取得的一手数据与访谈结果；深入剖析地票交易制度实施现状，发掘其中的问题；探究地票交易实施过程中存在问题的原因，并提出针对性解决措施。
科学性、先进性及独特之处
- 重庆地票制度作为一种新型土地流转方式，在保证城市建设用地增加的同时，亦保证了耕地的数量及农民切身利益。 在调研过程中，我们走访了重庆市土地交易所，实地调研了地票买方及卖地农民，同时，我们还与相关学者进行了沟通交流，了解了各方对此制度的看法。 本文以大量的交易数据、参考文献为基础，采用跨学科的研究方法，多角度分析研究地票制度运行状况及存在问题，寻求解决之道。
应用价值和现实意义
- 本世纪初，中国展开了第三轮农村土地改革，重庆作为改革实验区，其推行的地票交易制度，无疑在土地改革过程中具有标竿意义。项目组各成员在进行认真细致社会调研的基础上，广泛搜寻相关文章资料，经过认真细致的思考，写出了一篇反映重庆地票交易制度概貌的调研报告。该调研报告结构安排得当，资料真实翔实，文笔简明流畅，是一篇质量较高的调研报告，具有较高理论价值和实践意义。
作品摘要
- 目前，满足城市化中用地需求与“保住十八亿亩耕地红线”之间的矛盾正愈演愈烈，为了缓解矛盾、统筹配置城乡建设用地资源，重庆市设立了全国首家农村土地交易所，开展“地票”交易。地票是指将闲置的农村集体建设用地复垦为耕地而产生的城市建设用地指标，凭地票可将符合规划的农用地按法定程序征转为国有建设用地，进而实现城乡建设用地的置换。地票交易制度作为农村土地市场化改革的全新探索，尚存在合法性有争议、对农民权益保护不力、对企业竞购激励不足等缺陷。本调研组在对重庆市地票交易制度运行现状进行调研的基础上，梳理地票交易制度设计、运行现状、制度宗旨、现实操作中存在的问题，并提出相关可行性建议，希望能为促进地票交易制度的健康发展尽绵薄之力。
获奖情况及评定结果
- 2011年3月中国人民大学法学院第四届学术论文大赛一等奖第一名
参考文献
- [1] 程世勇．地票交易：体制内土地和产业的优化组合模式[J]．当代财经，2010(5) [2] 郭振杰．地票的法律性质和制度演绎[M]．政法论坛，2009（2） [3] 何青枚．重庆副市长就成立农村土地交易所答记者问[EBPOL]． [4] 胡建生．城乡建设用地增减挂钩模式的法律问题[J]．中国发展观察，2007年6月21 [5] 孟勤国．中国农村土地流转问题研究[M]．北京：法律出版社，2009(1) [6] 邱道持．论农村土地流转[M]．重庆：西南师范大学出版社，2009(5) [7] 邱继勤、邱道持．重庆农村土地交易所地票解析[J]．安徽：安徽农业科学，2010(17) [8] 沈冰、郭培媛、李婧．完善地票交易制度的个案研究[J]．经济纵横，2010(8) [9] 中国社会科学院农村发展研究所．农村土地制度改革：国际比较研究[M]．北京：社会科学文献出版社，2009（7)
调查方式
- 文献资料法、个案研究法、实地调研法、对比调研法、座谈研讨法、统计分析法
同类课题研究水平概述
- 地票交易制度是我国在社会经济新形势下对农村土地流转方式的创新实践，充分考虑了我国的特殊国情与现实需要，故此制度的研究目前仅集中于我国国内学术界。 根据《重庆市土地交易所管理暂行办法》规定，农村集体建设用地使用权人经主管行政机关批准后，将闲置、废弃的农村集体建设用地复垦成为耕地，经主管机关验收合格后核发“城乡建设用地挂钩指标凭证”，该指标凭证即为“地票”。 从现实操作来看，2008年12月4日,全国首家农村土地交易所在重庆挂牌成立。重庆地票交易制度推行近两年，重庆农村土地交易所共进行了20场地票交易，成交面积3.47万亩，成交金额43.31亿元，最高每亩价格达到了30万元。 综合国内学者研究成果，地票之意义体现为如下： 一是提高土地利用率，保障城镇发展需求。把粗放利用、闲置撂荒、布局散乱、价值低估的农村建设用地集中到城镇发展规划区,缓解了城镇发展用地障碍,形成统筹城乡建设用地集约利用的态势。出让建设用地指标的边远地区所需要的复垦费、农民安置费用,可以由获得用地指标的受让方出资,农民也可以选择去城镇周边集中居住,改善生存发展环境。 二是保障农村居民利益，实现城乡反哺农村，让农民更好地利用其现有的资源，参加市场经济。这一点的实现便在于城市参与地票竞购，而地票拍卖所得价值则主要用于农村的改造。 然而，每一项新制度难免会有不足与缺陷。综合目前多方分析，地票不足之处集中体现于如下三方面： 首先，建设用地指标的“双轨制”导致地票制度实行的可行性存在不足。目前有两种渠道获得建设用地指标:一是每年国家下达的建设用地计划；二是从这个交易所通过购买地票取得,面积约为国家计划指标的10%，而由此产生的矛盾是,国家计划指标的获得免费,而后者却需要花钱购买，存在权力寻租空间。 其次，我国多年实践操作已形成了较为完善的土地定级估价办法,但由于对农村土地认识不足,农地定级估价基本上还是空白,能否套用城市地价这套评估方法尚不明确。 最后，《重庆农村土地交易所管理暂行办法》规定,按不同形式的农村土地使用权交易,其收益按不同比例在农民和农村集体经济组织之间分配。在实际操作中,由于农村建设用地的复垦由区县政府的土地公司全面运作,农民并非直接的交易主体。农民能否直接受益于地票增值的利益尚待考证。
