基本信息
- 项目名称：
- 城市流浪乞讨人员救助方式的探讨——以广西中小城市为例
- 来源：
- 第十二届“挑战杯”省赛作品
- 小类：
- 管理
- 简介：
- 2003年8月《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》实施以来，流浪乞讨人员不但没有得到有效救助，反而流浪乞讨人员变多了，乞讨种类也变得复杂起来了。仅靠爱心救助以及救助站提供的物质救助是不可能很好的解决流浪乞讨问题的，合理有效的救助政策应该要结合爱心救助、物质救助、心理救助、劳动救助以及法律保障为一体，通过这一系列的措施帮助流浪乞讨人员树立正确的价值观，使其真正走上人生的正轨，重拾对人生的信心。
- 详细介绍：
- 序论 （一）问题的提出 改革开放以来，我国的社会经济取得了巨大的历史性成就，人民生活水平总体上达到了小康水平。但在实际生活中很多方面存在比较突出的社会不平衡现象，如果不认真加以解决，势必会影响经济社会更加全面、协调和健康的发展。当前我国社会普遍存在的乞讨现象就是比较突出的一例。尤其是2003年实行《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》方案后，乞讨现象愈演愈烈，已经不再是个别现象和短期行为，而是已经给人们日常生活带来了一定程度的干扰和影响，引起了政府和社会的高度重视的事关全局的社会问题。因此有不少学者对流浪乞讨相关问题作了研究，比如陈微、吴丹梅、郭普璞对流浪乞讨群体的成因进行了深入解析，并提出了若干意见；王保庆在其《中国乞丐调查》中也分析了当代中国社会乞讨现象的现状，并对其发展趋势进行了深入探讨；陈溪在我国流浪乞讨人员社会救助措施的法律方面也有不少思考和研究；浙江大学的冯甦春从其硕士论文《从管制到救助：城市流浪乞讨人员救助制度分析》就中国城市流浪乞讨人员管理制度进行了分析研究…… 城市大量的流动乞讨现象，不仅严重影响了市容、市貌及人们的生活秩序，也使本身就因社会资源失衡而缺乏就业能力，缺乏生存资源，缺乏自主生活能力的这一群体不断被边缘化，最终逼迫他们放弃所谓的信仰，导致人性的异化和扭曲，在行乞路上放逐自我，放逐人生，因此流动乞讨问题亟待解决。本研究通过对广西中小城市的流浪乞讨人员救助方式的研究，希望对流浪乞讨问题获得一些真实的了解和一些实质性的解决办法，能够对流浪乞讨人员这一社会弱势群体的救助方式提供一些帮助，使救助更为有效，为构建和谐社会出一份力。 （二） 研究方法及研究内容 1、主要研究方法 （1）随机抽样调查 抽样调查对象主要针对与处理流浪乞讨现象相关的机构以及与在流浪乞讨人员出没频繁的人流区来往的普通市民。 （2）机构访谈 主要是对民政局、救助站等管理部门进行采访，尽可能掌握全面、客观的统计数据。 （3）观察分析法 观察分析法在我们的整个调查中作为一种辅助方法使用。观察分析法分为参与性观察分析和非参与性观察分析，在我们的调查研究中，我们使用的是非参与性观察分析法，也就是在一些调研中，我们并不是直接参与被观察者的直接接触，而是采取在旁观察的方法来进行，这种观察分析法在我们调查的多个城市中都使用过，尤其在桂林、贵港、柳州，比如流浪乞讨人员的性别、生存状态、行踪等。 （4）文献分析研究 资料的另一个来源就是文献，我们借鉴过的文献主要有三大类，第一类是关于理论的书籍，比如《越轨社会学概论》、《当代中国流浪乞讨救助制度研究》，通过对这些书籍的查阅，我们理解了诸如美国社会学家帕克(R•E•Park) 的“边缘化”、 科恩的“越轨”、 法国社会学家E•涂尔干的“失范”、“贫困的马太效应”等直接适用于我们研究的理论；第二类是亲身经历过或特意涉足去了解流浪乞讨人群的个人撰写者的记叙描写，如占才强的《卧底当代丐帮》；第三类是大众传播媒介，如报纸、杂志、电视新闻等。 （5）定量和定性相结合分析 定量分析主要是将我们课题组所做的问卷调查、机构访谈、电话访谈的信息进行收集并用SPSS软件对问卷调查数据进行分类统计和分析；定性分析则指，我们结合观察和调查所掌握的资料对流浪乞讨问题的价值判断，同时将我们各方面的访谈笔记做理性的比较和分析等。关于定量分析和定性分析的具体数据和图表我们将会在正文中逐步展现。 2、研究的主要内容 针对城市流浪乞讨问题，结合我国实施的流浪乞讨人员救助方式，以广西中小城市为例，对城市流浪乞讨人员的乞讨行为和社会救助方式进行研究，目的是通过对流浪乞讨现象的成因分析，探讨如何才能更好地解决流浪乞讨问题。 （三）调查的基本情况 1、调查地点的选取 我们选取南宁、柳州、桂林、贵港等广西中小城市，尤其是对首府南宁、旅游城市桂林等城市，进行随机抽样调查，并对南宁、桂林等市的民政局、救助站等机构进行面对面访谈和数次电话访谈，获得了重要的信息以及数据，这些资料对我们课题的研究具有非常重要的帮助。 众所周知的，南宁市在2007年10月荣获了人居领域全球最高奖——联合国人居奖。2008年，在全市人民共同努力下，南宁市获得了“全国文明城市”荣誉称号。作为广西壮族自治区首府的绿城南宁，可以说是享誉世界。无可否认，南宁市在经济、文化等方面的建设已经取得了巨大的成就。而风景优美的桂林，早就因其山清水秀、石美洞奇的“甲天下”山水而享誉盛名，而在近些年的建设中，桂林市除了旅游业越办越好以外，其它方面的城市建设也取得了长足的进步。 然而，尽管这些城市的建设已经取得了比较好的成就，却依旧存在着非常严重的流浪乞讨问题。在南宁市从火车站到朝阳广场一带，桂林市从火车站到十字街一带，这些地方人口密集，商业繁华，是市民以及游客出游、购物以及消遣的必经之地。但是在这些地段的流浪乞讨者，他们要么就是跪地不起，要么就是俯首磕头，要么就是故露残肢，要么就是强讨强要，既让市民感到极为反感，又加重了治安管理的压力。我们的调查显示，人们普遍认为流浪乞讨行为加大了社会治安隐患（见表1），也极大影响了城市形象和居民的日常生活（见图1、图2）。 表1：流浪乞讨行为对城市社会治安的影响评价 流浪乞讨行为对城市建设影响的评价：加大了社会治安隐患 Frequency Percent Valid Percent Cumulative Percent Valid 非常同意 106 37.9 38.1 38.1 基本同意 115 41.1 41.4 79.5 不同意 25 8.9 9.0 88.5 反对 6 2.1 2.2 90.6 没想过 26 9.3 9.4 100.0 Total 278 99.3 100.0 Missing System 2 .7 Total 280 100.0 从这个表我们可以很明确的看出，在接受采访的市民中，有79%的比例认为流浪乞讨行为加大了社会治安隐患，因而，不管是从影响市民的生活还是从破坏社会治安的角度来看，流浪乞讨行为都应该成为一个值得高度关注的问题。 图1：流浪乞讨行为对居民日常生活的影响评价 图2：流浪乞讨行为对城市形象的影响评价 2、调查方式及样本情况 为了掌握更多与我们研究方向相关联的资料，我们课题组从2008年至2009年就来进行相关资料的收集、整理和加工，在这一年的时间里，我们走访了南宁、柳州、桂林、贵港等广西中小城市，做过相关的随机抽样调查、机构访谈和街头访谈，数据的定性分析和定量分析、观察分析、文献分析等。我们问卷调查的地点为南宁市，调查内容为“关于流浪乞讨行为的评价及救助方式”，问卷采取被访问者自填的方式，期中我们共发放调查问卷300份，回收 300份，其中有效问卷为280份，回收率为100%，有效率为93%。根据回收的问卷，被访者的基本情况如下： 我们的研究对象主要包括两大方面，一是以乞讨作为发家致富的手段的流浪乞讨者；二是由于懒惰心理而自愿去乞讨的流浪乞讨者；而至于那些被不法分子以及黑恶势力组织操纵的流浪乞讨者则不在我们的研究范围之内。 一、流浪乞讨现象出现的原因 从法律层面来说，流浪乞讨并非为法律所禁止的，但是从道德层面来说，流浪乞讨却的确有违人伦，是社会上绝大多数人所不齿的，因为流浪乞讨人员的存在，不但不能给社会做出任何贡献，而且还会影响和制约着社会的和谐和发展。既然如此，那么为什么街上仍然会有那么多的流浪乞讨人员呢，促使他们甘愿从事这项被社会所唾弃的“不是职业的职业”的原因何在？ 经过我们的调查和分析，我们认为，流浪乞讨人员愿意在城市进行流浪乞讨的原因是复杂的，其中可以从主客观两方面原因加以分析。 （一）客观方面 1、贫困 无论是处于什么社会形态，也无论是出于什么时代，贫困都是导致流浪乞讨的最直接原因，甚至可以说，只有解决了农村贫困问题，才有可能从源头上解决流浪乞讨问题。不管是从人员构成、经济收入还是从个人能力方面来看，流浪乞讨人员都是属于需要社会救助的弱势群体。在人员构成上，流浪乞讨群体的主体部分都是贫困农民、底层农民工、底层流动人员和离家儿童等；而在经济收入上，这些群体的收入普遍低于社会人均收入水平，他们生活很不稳定，缺乏安全感，消费结构的恩格尔系数甚至是高达0.8以上，所以生活质量非常低；而在个人能力方面，由于他们受教育少，文化素质低，就业能力差，进而导致他们在目前激烈的市场化竞争中更是处于绝对劣势地位。现阶段社会发展出现的群体分配不均，导致经济利益上的分配不平等，引起了社会关系的失常，使得这一群体的弱势处境不断被边缘化，贫困让他们不得不为生存而寻求乞讨这种越轨的生活方式。 2、流动失范 失范理论是法国社会学家埃米尔∙涂尔干提出来的，他认为传统与新价值观冲突中产生的社会问题就是“失范”，一些社会学者认为，现存的社会规范得不到人们的广泛认同，进而使社会规范丧失了抑制人们行为的权威和效力，这是失范的体现。以上的理论为提出农民的“流动”失范提供了新的理论视角，我国专门研究社会变迁、社会分层等问题的著名学者陈微认为，所谓农民的“流动失范”是指农民在向城市的流动过程中，个人素质、个人能力、城市生活能力、城市生活信息、城市生活支持系统均有不足，从而使“生活目标”与“与实现目标手段”之间出现不平衡，导致找不到工作、失业、生活资源缺乏、生存状况恶劣、信仰迷茫、越轨行为等 。20世纪80年代城乡经济体制的改革导致了大规模的“民工潮”，大量的农民迁流到城市寻找工作，但由于能力的偏差及文化的冲突，导致失业。据简新华、黄锟关于2006年“中国农民工最新生存状况研究”的数据反映，大部分农民工自愿市民化，但他们融入城市仍存在很大的障碍和困难，67．8%的希望脱离农村、成为真正的市民，不希望脱离农村、成为市民的农民工仅占32．2%。 生存压力过大带来了极大的茫然和被文明社会所抛弃的感觉，当饥饿来临时，他们也就失掉了基本的道德规范和法律意识，导致了乞讨或犯罪这种社会失范行为产生。于是无奈选择了临时性行乞或长期行乞，求助于救助站返乡，甚至出现职业性行乞或“跑站”等一系列现象，从而导致了反社会、反文化的失范行为倾向出现恶性循环的局面。 3、边缘化 因为历史和社会发展的原因，我国不够成熟的户籍制度，缺乏引导的流动，以及流动人群本身的素质和区域文化生活的差异，城乡在收入和生活水平、公共服务和社会保障以及社会地位上的巨大差距，使得迁移的人们游离在城市与农村的边缘，即边缘化。边缘化可以从两个方面来解释，一方面是边缘地位，另一方面是边缘人格。边缘地位是指人们处于社会政治、经济、文化、权力中心以外，他们不被认真对待，在“被忽略”中生活；而边缘人格是指在社会互动和文化变迁中，面临难以适应的环境，屈服于压力而处于一种不够健康、失态但不至于失控的人格状态，如矛盾、焦虑、自卑、攻击、冲突、自尊感地下、道德感地下等人格特征，边缘人格的极端发展就演变为颓废行为、无序行为、无政府行为、极乐主义行为、极端个人主义行为。可以说，是边缘地位导致了边缘人格，而边缘人格又进而推动了那些边缘化人群成为流浪乞讨者。 （二）主观方面 从主观方面来看，流浪乞讨现象主要体现为一种道德人伦方面的“越轨”行为 ，流浪乞讨人员主观信仰的缺失加上主观愿望的错位，导致了摒弃道德人伦的“越轨”。某些学者看来，越轨是人们违反主流生活准则或价值观念的任何思想和行为的一种现象。通常看来，主流价值观认为作为人应铭记自食其力的理念和准则，靠自身实实在在的劳动来换取美好的生活。而实际上总有这么一些人，一些受教育低、文化素质低、综合能力低的贫困人口，他们既不愿意勤俭持家，自食其力，又不甘心理想破灭，因而就萌生了置社会准则、价值观念于不顾的越轨行乞行为。根据我们的观察，在流浪乞讨人员中，有一部分人的本意是以乞讨作为发家致富的手段，一部分则是由于懒惰心理而自愿去乞讨。 这与很多市民的判断一致。我们在南宁的调查中，有24.6%的受访者认为流浪乞讨人员之所以甘愿以乞讨为生，是由于他们懒惰，20.4%的受访者则认为其原因是他们是在进行职业化的乞讨，3.2%的受访者则认为他们是想通过乞讨来发家致富，5.0%的受访者则认为他们是习惯了那种流浪的自由。 也就是说，按照市民的看法，他们认为有53.2%的流浪乞讨者的乞讨行为属于越轨行乞，引起了市民的普遍反感。 二、我国对流浪乞讨人员的传统救助方式 流浪乞讨人员是我国社会的弱势群体，一直以来，我们的政府都对流浪乞讨人员保持着高度的关注并且一直都在努力想办法管理、保护和救助这些流浪乞讨人员。新中国成立以来，我国政府针对流浪乞讨人员的管理出台了多种相关政策，1961年，当时的中共中央批转了公安部的《关于制止人口自由流动的报告》，决定在大城市设立“收容遣送站”，这是我国收容制度的发端，也是我国政府第一个有 关流浪乞讨人员的文件，其主要针对的是因三年自然灾害而进城的农民。1982年国务院发布了《城市流动乞讨人员收容遣送办法》，1992年，国务院又颁布《关于收容遣送工作改革问题的意见》，收容对象被扩大到“三无人员”（无合法证件、无固定住所、无稳定收入）。 在实行“收容遣送”时期，由于有《城市流浪乞讨人员收入遣送办法》做后盾，管理部门对街上的流浪乞讨人员，可以采取先劝其离开，如劝说不了，就强制收容进收容遣送站，再由收容遣送站在弄清楚其原籍后，将其遣送回原籍的政策。由于这种救助方式的强制力度比较大，所以对流浪乞讨人员的管理效果也相对比较明显。 但是，收容遣送制度也带来了很大的负面效应。首先，流浪乞讨行为并没有被相关的法律以明文禁止，在没有构成违法犯罪的情况下就强行对流浪乞讨人员进行收容遣送，是不够民主也不法治的做法；其次，很多流浪乞讨人员在流浪乞讨人员在被收容和遣送的过程中，容易受到相关人员的不合理甚至是不合法的对待，2003年的“孙志刚事件”就是一个实例。而在“孙志刚事件”后，很多与收容遣送有关的流浪乞讨人员被虐待事件被接二连三地报道出来，以致很多人都开始对这个制度产生质疑。最后，甚至直接导致了这个制度的废止。 三、我国对流浪乞讨人员现行的救助方式 2003年，“孙志刚事件”之后，国务院停止了之前实行的收容遣送办法，2003年6月20日，温总理签署国务院令，公布《城市生活无着落的流浪乞讨人员救助管理办法》，标志着《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》被正式废止。2003年8月1日起正式在全国范围内实行《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，该办法一直沿用至今。 从《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》到《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》的政策转变，其目的都是为了加强管理和更好地救助流浪乞讨人员。《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》的第一条很鲜明的指出了政府制定此办法的目的，即“对在城市生活无着的流浪、乞讨人员（以下简称流浪乞讨人员）实行救助，保障其基本生活权益，完善社会救助制度，制定本办法。”新的救助管理办法的救助对象也很明确，《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》实施细则的第二条指出“《救助管理办法》规定的‘城市生活无着的流浪乞讨人员’是指因自身无力解决食宿、无亲友投靠，又不享受城市最低生活保障或者农村五保供养，正在城市流浪乞讨度日的人员”。《救助管理办法》第五条还规定：公安机关和其他有关行政机关的工作人员在执行职务时发现流浪乞讨人员的，应当告知其向救助站求助；对其中的残疾人、未成年人、老年人和行动不便的其他人员，还应当引导、护送到救助站。而第十三和第十四条又有规定，救助站应当建立健全站内管理的各项制度，实行规范化管理；县级以上人民政府部门应当加强对救助站工作人员的教育、培训和监督。这些规定直观的表明，新的救助措施一方面是直接加大了对流浪乞讨人员的保护力度，使他们能享受最基本的生活权利；另一方面又从加强对救助站相关工作人员的教育、培训和监督入手，来确保流浪乞讨人员在被救助期间的合法权益免遭侵害。可见，新的救助措施的出台是针对《城市流浪乞讨人员收入遣送办法》缺乏人性化管理的弊端提出来的，它结合时代精神，力图体现“以人为本”的管理理念。 从《救助管理办法》的各项规定来看，这个救助方式应该是既符合当前我国的流浪乞讨现状，又符合政府政策的人文关怀精神的，但是，其实际的救助效果是不是与其预期的救助效果相一致呢？ 据我们的观察和调查，自2003年8月《救助管理办法》实施以来，街上的流浪乞讨人员却依旧没有得到有效救助，流浪乞讨现象也依旧影响着市民们的日常生活，也依旧影响着整个城市的形象，而且很多市民甚至还反映说，在救助政策转变以后，城市中的流浪乞讨人员非但没有因此而减少，反而是流浪乞讨人员变多、而且种类也变得复杂起来。相关管理部门也表示，目前对流浪乞讨人员的救助和管理工作，也因流浪乞讨人员种类的多样性和数量变更的不确定性变得更为复杂了。 我们研究认为，这一现象的出现可以主要归结于以下两方面的原因： （一）从“强制收容”到“自愿救助”，对流浪乞讨人员的约束力降低。 在收容遣送时期，公安机关工作人员对不听劝解的流浪乞讨人员可以将其强制收容至收容遣送站，再由收容遣送站的工作人员对其进行相关救助。出于对公安机关执法人员及收容遣送站的畏惧，流浪乞讨人员在行乞时多少会有些顾忌，但是，当“强制收容”被“自愿救助”取而代之之后，流浪乞讨人员在这方面的顾忌就打消了，《救助管理办法》第五条就明确规定：公安机关和其他有关行政机关的工作人员在执行职务时发现流浪乞讨人员的，应当告知其向救助站求助；对其中的残疾人、未成年人、老年人和行动不便的其他人员，还应当引导、护送到救助站。因为公安机关已经没有对流浪乞讨人员进行强制收容的权力，而且要不要到救助站进行救助也是由流浪乞讨者本人决定，公安机关和其他行政机关的工作人员能做的，就是对流浪乞讨人员进行告知、引导、护送到救助站。既然是自愿救助，而且又没有人可以对流浪乞讨者本人进行强制收容，他们自然也就习惯于撇开救助站而在外面自由行乞了。南宁市某相关部门的工作人员透露，在没有强有力的措施对流浪乞讨人员进行管理和监控的情况下，已经存在的流浪乞讨者会更倾向于自由乞讨，因为救助站毕竟给不了他们太多的物质补助；而那些潜在的流浪乞讨人员也很容易转化为真正的流浪乞讨者，因为在市场经济的环境下，人们的金钱和利益观念普遍加强，很多处在人格边缘化的穷苦群众宁愿走向自由乞讨，也不愿意在艰苦的工作岗位中受苦受累。 （二）救助站并不能恰到好处地对流浪乞讨人员起到救助作用。 1、救助站的救助能力有限，很多流浪乞讨人员根本不愿意去接受救助。 救助站的财力是有限的，故而救助力度也就会因为财力的限度而受到制约，《救助管理办法》第二条就说明：“救助站对流浪乞讨人员的救助是一项临时的社会性救助措施”。既然救助站的救助只是一种临时性措施，而流浪乞讨问题是一个长期存在的社会问题，并不是突发事件，所以，两者在管理的性质上本身就存在一定的冲突。 我们课题组从相关资料以及南宁市救助站了解到，当前我国救助站对流浪乞讨人员的救助方式主要是以这几个步骤来进行的：流浪乞讨人员自愿向救助站申请救助→救助者相关信息的填写→帮助符合救助条件的求救者购买返程车票，让其返回原籍（期间可以在救助站免费食宿一至两天）。显然，很多流浪乞讨人员是不愿意接受这样的救助方式的，因为，首先，流浪乞讨人员行乞的目的在于筹集钱以供自由使用（可能是为了长期温饱，也可能是为了敛财致富），而救助站并不能给予他们足够的物质上的支持；其次，很多流浪乞讨人员并不想返乡，或者说他们当中的很多就是因为在家乡生活不下去才出来流浪乞讨的，救助站提供的返乡车票并不符合流浪乞讨人员的意愿；再次，虽然救助站设有救助食宿舍和救助餐，被救助者可以在里面进行免费的食宿，但是由于救助站的财力有限，救助站对流浪乞讨人员的救助次数和时长也是相当有限的。《救助管理办法》的实施细则第十二条就明文规定：救助站应当根据受助人员的情况确定救助期限，一般不超过10天；因特殊情况需要延长的，报上级民政主管部门备案。而救助站，一般是在流浪乞讨人员进入救助站的当天或者第二天就帮他们买车票让他们回家，也就是说，他们能在救助站免费食宿的时间一般是不超过一天。所以，即使有流浪乞讨人员自愿去救助站，那也只不过是他们为生存的权宜之计而已，这就进而导致了很多流浪乞讨人员在一年内就出现多次重复救助的情况。而且，这样的救助方式还容易导致被救助的流浪乞讨者的“跑站”现象，所谓的“跑站”，也就是被救助者不仅在救助站白吃白睡，而且还拿着救助站发放的火车票一站站地混下去，这样就给各城市的救助工作带来了更大的压力。 2、救助站救助的对象错位 从《救助管理办法》中我们可以发现，救助站是整个救助执行中直接面对流浪乞讨人员的机构，而实施细则第二条又明确规定，救助站救助的“城市生活无着的流浪乞讨人员”是指“因自身无力解决食宿、无亲友投靠，又不享受城市最低生活保障或者农村五保供养，正在城市流浪乞讨度日的人员”。所以，应该说在整个救助管理中，救助机构和救助对象都是相当明确的。 然而，在实际的救助过程中，我们救助站面临的救助对象却并不符合文件中所提到人员身份。比如，某救助站虽然每天也会接待大约二十名自愿救助者，但是，他们当中，真正符合实施细则上规定的救助对象的是少之又少，那些救助者绝大多数声称自己是因为上当受骗等客观原因在公安人员的引荐下，特意来救助站借食宿和乞求车票回家的，而真正的流浪乞讨人员却很少主动上门来求助。表2是该救助站2008年10月到2008年12月的救助数据。从救助站的数据中我们可以清楚地看到，从2008年10月到12月，该救助站共接待救助对象1366人，其中男性为1212人，占总数的88.7%，青壮年为84.1%，健康人员为1227人，占总数的89.8%。从这些数据比例中，我们可以看到，绝大多数受助人员都是身体健康、有劳动能力的青壮年男性，而且这些并非真正意义上的流浪乞讨人员。所以说，在实际操作中，救助站的救助对象是与《救助管理办法》实施细则中所规定的救助对象错位的。 表2：××救助管理工作情况（2008年10——12月）统计表 单位：人 月份 10月 11月 12月 累计 本月受助人员总数 446 455 465 1366 （一）按性别分 男性 399 405 408 1212 女性 47 50 57 154 （二）按年龄分 少年儿童（18周岁以下） 52 44 30 126 青壮年 367 387 395 1149 老年（60周岁以上） 27 24 40 91 （三）按身体状况分 健康人员 397 410 420 1227 危重病人 14 12 12 38 精神病人 14 9 6 29 痴呆傻人员 2 1 0 3 肢体残疾人员 19 23 27 69 3、救助站功能的宣传力度不够 救助站是直接面对流浪乞讨人员进行救助的机构，但是救助站的救助职能却并不为众人所知。在对市民对“救助站职能和作用”的了解程度的调查中，我们发现，对救助站职能和作用表示“很了解”的就只有5.0%，而表示“仅了解一点、基本不理解、完全不知道”的比例竟然占到了95%。这些相对有知识有文化的市民对救助站的了解情况就仅此而已，那些文化层次相对较低的流浪乞讨人员对救助站的理解程度就可想而知了。 救助站职能和作用的知名度太低，至少对给流浪乞讨人员的救助带来了两大障碍，一是，在《救助管理办法》中，鼓励市民在发现流浪乞讨人员是要及时告知或者引导其进救助站，但是由于很多市民自己对救助站的措施和功能并不理解，所以，在当他们真正碰到行乞者时，也就无从指导和帮助了；二是，由于流浪乞讨人员并不知道救助站的具体职能，所以，也致使部分流浪乞讨人员有欲求助而又无从求助的无奈。 4、救助站的数量太少 《救助管理办法》第二条规定：县级以上城市人民政府应该根据需要设立流浪乞讨人员救助站。文件中只说到应该根据需要设立救助站，但并没有规定应当以什么标准来确立县级以上的城市应当设立的救助站的数量，而就我们掌握的资料来看，广西的城市一般都只设立有一个救助站，比如桂林和柳州，而南宁市虽然说设有两个救助站，但是有一个救助站是设立在宾阳县，所以南宁市城区其实也就是一个救助站。这些城市不仅救助站的数量少，而且在救助站的位置方面，设计也并非合理。比如南宁市，其城区流浪乞讨人员最集中的是从火车站到朝阳广场一带，然而其救助站却设置在东葛长湖路口附近，而从火车站到救助站就是坐公车，也有近半个小时的路程，很显然，这对救助措施的实施是相当不方便的。《救助管理办法》第五条说：“公安机关和其他有关行政机关的工作人员在执行职务时发现流浪乞讨人员的，应当告知其向救助站求助；对其中的残疾人、未成年人、老年人和行动不便的其他人员，还应当引导、护送到救助站。”但是路途那么遥远，告知其救助站的具体地址已经相当麻烦，“引导和护送”就更加困难了。 从以上的分析可以看出，不管是在以前的“收容遣送”时期，还是在目前的“自愿救助”阶段，流浪乞讨问题都没有得到很好的治理，收容遣送的管理太不人性化，不能体现“以人为本”的执政理念；而“自愿救助”的管理虽然是体现了政府的人文关怀精神，但是其管理力度又太小，容易被流浪乞讨人员利用政策的漏洞来自由行乞，而且救助站的作用也不能得以很好的发挥。 四、关于救助方式的思考 既然“收容遣送”和“自愿救助”的救助效果都不理想，那么，更加合理的救助方式应该如何呢？经过我们课题组的仔细研究和论证，我们觉得，要想有效地治理流浪乞讨问题，还得从以下几个方面做努力： （一）设立乞讨法，以便使我们的一切救助行动都有法可依 流浪乞讨问题在我国也是由来已久，国家也一直都在对流浪乞讨问题进行管理和救治，但是，不管是之前实行的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，还是目前正在实行的《城市生活无着落的流浪乞讨人员救助管理办法》，都只是一些行政方案而已，而且不够具体明确，真正有关流浪乞讨的问题在国内各大法律中却都没有涉及到，这就给我们的治理造成了无法可依的局面。 同时，流浪乞讨者也是一普通的社会群体，我们当然不可能去针对他们而立法。其实，真正影响城市形象影响市民生活的，也并不是流浪乞讨者本身，而是流浪乞讨者的乞讨方式，试想，当你步行于南宁市，漫不经心地经过朝阳百货大楼，兴宁步行街一带时，身前或身后常突然冲出一两个年纪幼小的乞讨儿童，生拉硬扯让行人施舍一些小钱，有虚掩着抱身抱腿的、有伸手进你裤袋掏钱的，林林总总、不足而一，使过往市民原本有的那些怜悯之心，被硬生生消减得荡然无存了。所以，从这个角度来说，我们可以改变我们的立法方向，不是直接针对流浪乞讨者本身，而是把立法方向放在乞讨行为规范上。同时，针对前“越轨”行乞，比如职业化行乞者、租用或者收买残疾人作为乞讨牟利的工具的组织者、以乞讨为掩饰伺机行窃者等，应加以法律约束。当流浪乞讨者的行乞方式超越了法律所限定的范围的时候，他们就必须得负起相关的法律责任，也只有当这方面的法律条文都健全的时候，我们对流浪乞讨问题的治理才能有法可依，在救助和管理上才会井然有序。 （二）从心理着手，对流浪乞讨者进行心理救助。 由于边缘地位和边缘人格所导致的行乞，其行乞者大多数是由于其主观上的心理扭曲而导致，要想对这部分流浪乞讨者达到有效的治理，对他们的心理救助是必不可少的。如果我们可以对流浪乞讨者进行心理救助，使他们的边缘人格回归到正常人格，流浪乞讨问题自然可以迎刃而解。我们的调查数据也显示，有43.6%的市民对心理救助是抱有很大的期待。 心理救助的开展，需要一个比较长期的过程，在一定程度上说，相当有难度。我们课题组设想的步骤大概可以分为以下方面：首先是人员配备方面，每个救助站必须配备一到两名心理咨询师；其次是在设施配备方面，救助站需要预备一两间“教室”做心理教育之用；再次就是在受助人员方面，我们可以采取两种方式，针对自愿来到救助站实习救助的流浪乞讨者，可以实行一对一或者一对多的心理救助，在针对街上不愿去救助站进行救助的流浪乞讨者，救助站应该组织人员想办法在给与流浪乞讨人员一定的物质补助的基础上定期组织那些街上的流浪乞讨者到救助站进行心理救助。 心理救助或许不会对每个流浪乞讨者都能起到很好的效果，但是对其中的部分人员来说，只要他们接受了心理教育，他们就会有被感化的一天，就会有克服依赖、懒散和惰性的信心，就会重新树立正确的人生观、价值观和世界观，也就会有转回人生正轨的希望。当然，为了使心理救助能够得以长期有效的实行，政府必须要在法律上予以支持，也就是说，在我们上面提到的设立乞讨法的法律条文里面，应当要规定流浪乞讨者有必须接受救助站心理救助的义务。 关于心理救助，桂林市救助站在针对流浪乞讨人员的“跑站”问题的治理时，也已经小范围的开了先河，桂林市救助站以“从心理上关爱鼓励、从思想上帮助教育”为理念，对一些“跑站”者实行了心理救助，很多跑站者在接受心理教育之后，认识到了流浪乞讨的错误，决定痛改前非。 （三）开发适合流浪者从事的工作岗位，让流浪者得以就业和再就业。 流浪乞讨的最主要成因是贫困，而贫困的原因之一就是他们缺少相对稳定的工作。在靠竞争上岗的市场经济大环境下，流浪乞讨者显然会成为竞争压力下的落魄者。然而，流浪乞讨者是一个特殊的群体，如果我们也简单地归因于目前我国实行的社会主义市场经济体制，就硬性地把流浪乞讨者也放入竞争激烈的环境下去生存的话，那样的结果只能使流浪乞讨陷入一种更加糟糕的恶性循环中。 鉴于此，我们课题组认为，政府应该为流浪乞讨者的就业和再就业创造条件，以给那些通过“心理救助”已经打算走回人生正轨的流浪乞讨者提供基本的生存条件，也只有在我们政府能够给流浪乞讨者提供这样的生存机会的情况下，他们才会真正能够得到生活方式和生活状态上的彻底改观，他们才会彻底地摒弃流浪乞讨这条相对颓废的生存路径。从我们的调查可知，市民的反映表明他们是相当支持劳动技能培训这一救助方式的，市民对流浪乞讨者进行就业和再就业技能培训认可度也相当突出。 就业和再就业是包括两个方面的，首先就是要有待定的工作岗位，其次就是要有一定的就业技能。关于工作岗位，这得依赖于政府根据流浪乞讨人员各方面的特征特意去开发和创造，这些工作岗位应该以技术要求比较低的并且比较容易让流浪乞讨者上手的岗位为主，比如搬运工、清洁工等。至于就业技能，也包括两个方面，一方面是将原意从事那些比较简单的工作的流浪乞讨人员安置到工作岗位以后，再在所在的工作岗位进行简单的培训；另一方面就是，给那些真正有意愿有恒心提高自身劳动技能的流浪乞讨者先以优惠的政策给他们进行技能培训，然后再由他们自己运用他们所学到的技能去寻找或者创造就业机会。如果我们真正地把提供就业岗位和技能培训两者落实好，那么，流浪乞讨人员将会呈现出从无工作到有工作，从有工作到乐于工作，从糟蹋生活到反思于生活，从反思生活到享受于生活，从有害于社会到无碍于社会，从无碍于社会到服务于社会的三重良性循环。 当然，由于流浪乞讨人员是一个比较特殊的群体，他们意志可能没有一般人那么坚定，信心也可能没有一般人那么十足，克服困难的决心也没有一般人那么有毅力，而且他们之前有已经适应了流浪乞讨的生活方式和早以产生甚至根深蒂固的惰性心理，所以，他们很有可能在接受了心理救助，接受了技能培训，接受了工作岗位以后，由于在工作中遇到了难以克服的困难，或者是难以逾越的心理障碍，又萌生继续流浪乞讨的念头。为了防范于未然，我们课题组觉得，在进行提供劳动岗位的救助时，必须要对每一位流浪乞讨人员进行档案跟踪，以确保他们至少不会走回头路。而在前面我们提到的乞讨法中，也应当有明文规定，如果流浪乞讨人员在接受技能培训并且有了合适的工作岗位之后又返回去进行流浪乞讨的，必须受到相应的法律制裁。也只有档案跟踪和法律约束双管齐下，我们才能真正地确保流浪乞讨者能够安于工作、乐于工作。 结语 在相继对流浪乞讨人员进行了“收容遣送”和“自愿救助”等救助方式后，我国的流浪乞讨问题依旧没有得到明显的缓解，或许我们已经到了不得不对我们的救助方式进行反思的时候了。或许我们之前的几种救助方式多少都有点只是在根据现象而治理，而并没有追根溯源，所以治理的效果也只能是治标而不治本，有时甚至会弄巧成拙、适得其反地助长了流浪乞讨人员的底气。 而对于我们课题组提出的这个救助方案，是从流浪乞讨的起因上着手，在结合“越轨行为”、“流动失范”、“边缘化”等理论，总结“收容遣送”和“自愿救助”的经验和教训后一步步提出的构想，我们还一改之前我国政策实行过的爱心救助、物质救助，而是通过把乞讨法、心理救助、技能救助和一系列后期跟踪措施有机地结合起来，逐步形成一个彼此相连的整体以便层层推进问题得到最终解决。 我们相信，如果政府能够真正去审视并将我们为之可行的救助方案落到实处，我们的这个方案将会很大可能起到预期的救助效果。当然我们也知道，我们的这个救助方式需要比较大的财力支持，但是，通过我们的这个救助方案，我们不仅可能很大程度地成功降低这个一直以来对我们国家和社会有直接害处的群体的负的外部效益，而且还能将这个群体转化为社会主义现代化建设的贡献者，真正实现人与自然、人与社会的和谐发展，那么用小部分的财政支出，换来的是一个群体的重生，换来的是社会主义的建设者，换来的是各个城市的井然有序和充满活力，换来的是真正深入民心的以人为本的执政理念和执政之风，换来的是社会的和谐发展，又何乐而不为呢？
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作品专业信息
撰写目的和基本思路
- 目的：提出我们在关于如何解决城市乞讨人员的广泛存在这一问题的见解和方法,以更好的建设社会主义和谐社会！ 基本思路：首先分析造成流浪乞讨现象的原因是什么；其次分析流浪乞讨现象为什么没有得到有效的治理，这里面又包括两方面的研究，一是对传统的救助方式的研究，二是对现行救助方式的研究；最后，提出我们课题组再通过充足的调研后得出的针对如何治理流浪乞讨现象的解决方案。
科学性、先进性及独特之处
- 流浪乞讨是现在我国社会一种比较普遍存在的现象，也是一个亟待加强管理的社会问题，我们的课题是在国家相关政策的引导以及相关著名学者的学术研究的指导下进行的，所以，它不仅具有很高的现实意义，而且也具有充分的科学性和先进性，同时，我们在报告中提出了极具创新的“心理救助”，这也充分的说明我们的作品具有独特之处。
应用价值和现实意义
- 面对流浪乞讨人员这一弱势群体，如果我们能把本文所探讨的乞讨法、心理救助、技能救助和一系列后期跟踪措施有机地结合起来，并将其落到实处，不仅可能很大程度上有效地解决城市流浪行乞行为，成功降低流浪乞讨行为对社会发展的负外部效益，而且还能将这个群体转化为社会主义现代化建设的贡献者，真正实现人与自然、人与社会的和谐发展。
作品摘要
- 2003年8月《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》实施以来，城市流浪乞讨人员不但没有得到有效救助，反而流浪乞讨人员变多了，乞讨种类也变得复杂起来了。仅靠社会的爱心救助以及救助站提供的物质救助是不可能很好的解决流浪乞讨问题的，合理有效的救助政策应该要结合爱心救助、物质救助、心理救助、劳动救助以及法律保障为一体，通过这一系列的措施帮助流浪乞讨人员树立正确的价值观，使其真正走上人生的正轨，重拾对人生的信心。
获奖情况及评定结果
- 作品于2010年9月中旬在全国核心期刊《管理观察》杂志上发表
参考文献
- 1、（美）杰克•D•道格拉斯、弗兰西斯•C•瓦克斯勒．越轨社会学概论[M]．石家庄：河北人民图书出版社，1987年。 2、高兆明. 社会失范论 [M]. 南京: 江苏人民出版社, 2000年. 3、陈微. 当代中国流浪乞讨救助制度研究[M]. 社会科学文献出版社2007年版 4、占才强. 卧底当代丐帮[M]. 北京出版社，2003年。 5、《GB/T 23245-2009 流浪乞讨人员社会救助基本术语 》 中国标准出版社。 6、民政部公安部民[1982]城80号文.《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》 7、中华人民共和国国务院令第381号.《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》 8、《救助管理工作法规政策及学习资料汇编》（2002年4月——2008年8月）——南宁市民政局社会福利和社会事务科2008年6月30日整理7月25日补充7月28日装订
调查方式
- 走访、问卷调查、人员介绍、个别交谈、书报刊物、文件、现场采访
同类课题研究水平概述
- 国内：1961年，当时的中共中央批转了公安部的《关于制止人口自由流动的报告》，决定在大城市设立“收容遣送站”，这是我们国收容制度的发端，也是我们国政府第一个有关流浪乞讨人员的文件，其主要针对的是因三年自然灾害而进城的农民。到1982年国务院发布《城市流动乞讨人员收容遣送办法》，而1992年，国务院颁布《关于收容遣送工作改革问题的意见》，收容对象被扩大到“三无人员”（无合法证件、无固定住所、无稳定收入），到2003年，由于广州的收容遣送中出现了“孙志刚事件”，2003年3月国务院停止实行之前实行的收容遣送办法，2003年6月20日，温总理签署国务院令，公布《城市生活无着落的流浪乞讨人员救助管理办法》，标志着《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》被正式废止。但所有的这些措施都只是一些行政方案而已，真正有关乞讨行为的治理问题在国内的各大法律中都没有涉及到。而《城市生活无着落的流浪乞讨人员救助管理办法》在实际实行中的效果却并不理想，而且救助站也不是流浪乞讨人员长期留住的地方，因为到了一定时间，救助站还是得把他们送回原籍。鉴于这些问题，自愿去救助站的乞讨者是少之又少，加之收容遣送被废止，自2003年6月实施自由救助以来，全国各大城市的流浪乞讨人员变得更加多起来，而且还越来越难管治。所以在上海、广州、深圳等发达城市，开始在部分地区如地铁、公园等地实行“禁乞” 国外：美国颁布了《反乞讨法》，并规定诸如“侵略性乞讨”行为可判三个月以上监禁和500美元以上罚款等措施，英国设立了儿童救助会、社区惩罚措施，而意大利罗马市社会福利局1996年起就开始了“温暖工程”，因为该市在几个固定的“食堂”免费为乞讨人员提供中、晚餐。
