基本信息
- 项目名称：
- 城市摊贩经济存在的利弊与治理——基于上海市实证调查研究分析
- 来源：
- 第十二届“挑战杯”省赛作品
- 小类：
- 管理
- 简介：
- 了解街头流动摊贩的经营现象和社会影响，对现行管理体制进行深入剖析，总结了现今流动摊贩存在的诸多问题，以此来探讨有效解决城市管理突出矛盾和摊贩民生问题的方法，为健全城管执法、解决城市流动摊贩管理问题和提高摊贩群体法治素养等方面提出建设性的意见。
- 详细介绍：
- 城市摊贩经济存在的利弊与治理 ——基于上海市实证调查研究分析 [摘要] 从古代“贩夫走夫，引车卖浆”至现今的流动摊贩，流动摊贩问题是一种古已有之的现象，为何现在却成为了城市的顽疾？城管在与流动摊贩的“较量”中，为什么会因为粗暴或暴力执法而成为社会公众和媒体关注的焦点并引起社会的诟病？流动摊贩如何取得合法地位？这些问题已经成为政府和社会公众共同关注的焦点。 为了获得解决这些问题的有益意见和建议，本课题研究小组以行人、摊贩、城管三方面为切入点，通过问卷调查法等研究方法，对城市管理中的流动摊贩问题展开逐层剖析。调查研究主要以上海市为背景，选取上海市流动摊贩问题相对严重的松江区文汇路、普陀区武宁路、普陀区中山北路三个地段的行人和摊贩开展问卷调查和调研访谈，共向行人发放问卷1000份，收回有效问卷980份，回收率为98.0%，其中有效问卷978份，有效率为99.9%；对流动摊贩主要采取访谈调研方法，共计完成访谈问卷100份，有效率为100%。通过调研访谈，我们得到了有关流动摊贩身份、设摊原因等28组具体数据。同时，我们对松江区城管大队等4个有关部门进行了访问调查，得到了关于城市管理中对流动摊贩监管举措等相关信息。 通过调研访谈，并对数据进行汇总分析，我们对流动摊贩存在的原因及影响、城管执法人员执法中存在的问题等有了较全面和深入的认识，结合公共管理学的基本理论，为政府有关部门创新流动摊贩管理机制和手段提供了事实依据和理论参考。 [关键词] 城市管理；弱势群体；流动摊贩；城管；暴力执法；合理化；治理 目录 引言 1 1. 调研概述 3 1.1调研目的 3 1.2调研对象 3 1.3调研方法 4 2.流动摊贩存在的原由分析 5 2.1缓解城市就业问题 5 2.2市场需求 6 2.3外来人员涌入城市 6 2.4创业门槛低 7 2.5丰富了城市文化及特色 8 3.流动摊贩的影响 9 3.1流动摊贩对环境的影响 9 3.2买卖物品的质量问题及售后服务 11 3.3扰乱正常的经济秩序 14 4.城市管理机制探究 14 4.1成果巩固难 14 4.2法律制度不够完善 15 4.3各部门授权城管，城管孤掌难鸣 16 5.创新流动摊贩管理机制 20 5.1采取“堵”与“疏”相结合的方法 20 5.2各部门携手管理 21 5.3建立完善的法律体系 21 5.4建立合理的市场体系 22 6. 摊贩经济管理机制 22 6.1建诚信档案，分区域管理 23 6.2奖惩制度，双管齐下 24 6.3加强宣传，改善城市管理者形象 27 7.参考文献 29 8.附录 30 8.1调研问卷一：调研对象——行人 30 8.2调研问卷二：调研对象——流动摊贩 32 8.3调研问卷一的数据统计结果 34 8.4调研问卷二的数据统计结果 36 8.5关于流动摊贩问题的走访实录 38 引 言 20世纪90年代以来，我国进入了城市化高速发展时代。伴随着城市化不断发展，新的城市管理问题也应运而生，流动摊贩的管理便是城市化发展和城市管理中突出的问题之一，流动摊贩对城市社会的影响、与城管之间的冲突及其合法性问题已经成为全社会共同关注的焦点。 1、流动摊贩问题成为社会热点 在我国，流动摊贩问题极为复杂，从不同层面观察可以发现其不同的影响。所谓摊贩，其实指的是无证且占用公共空间的设摊者，其含义就意味着他们是政府管制和取缔的对象；摊贩的存在着占道经营、破坏城市环境、影响居民生活、扰乱正常市场经济秩序等问题。然而，在一定程度上又发挥了补充城市功能、满足居民生活需要等作用。但由于流动摊贩有着弱势群体的形象，使得城管对流动摊贩的管理引起了为社会各界的极大关注。诸多原因使得流动摊贩成为我国当前的社会热点之一。 2、流动摊贩与城管冲突日益严峻 在对流动摊贩的管理中，城管执法人员与流动摊贩之间冲突不断，城市摊贩与城市管理部门之间的矛盾似乎愈演愈烈，管理过程中的暴力事件频发。其原因究竟是是政府维护城市公共秩序的目标、价值取向和具体手段等与流动摊贩生存保障权利之间的矛盾？还是城管人员管理不严谨和政策操作性不强？ 本组以“流动摊贩”为关键字，从百度上检索，可搜索到相关网页约2,990,000篇；以“城管暴力执法”为关键字检索时，可搜索到相关网页约3,680,000篇，如案例一；然而，以“流动摊贩暴力抗法”为关键字检索时，可搜索到相关网页约109,000篇。从这两组数据的可以看出城管的不合理执法是现在摊贩与城管问题的焦点，如何改善和规范？已经成为目前最紧迫的问题。 3、流动摊贩合法化的问题 按照现行的《城乡个体工商户管理暂行条例》，个人或家庭要申请登记为个体工商户，必须提供经营场所、字号名称，否则不予核准登记。因此流动摊贩没有其固定的经营场所，无法合法化。 国务院法制办公室2009年7月21日全文公布《个体工商户条例（征求意见稿）》，征求社会公众意见，其中第九条中指出“无固定经营场所的摊贩，申请登记为个体工商户的，登记事项不包括经营场所。”流动摊贩也可通过合法手段获得合法身份，合法地经营。但是，流动摊贩的合法化是否能得到社会各界的支持？流动摊贩的合法化是否会引发新的城市问题？ 针对上述问题，本课题小组通过各种调研方式，收集了有关问题的第一手数据和资料，发现流动摊贩存在的问题及原因，挖掘城市管理存在的不足，并提出一系列切实可行的建议和解决方案，以供相关部门参考，希望能推动摊贩经济步入一个良性发展的轨道，使城市管理进入新的阶段，以此来实现流动摊贩、普通市民与城市基层政府间的可持续和谐，既保障流动摊贩的生存权、发展权，也不影响城市的市容市貌和正常秩序。 1. 调研概述 1.1调研目的 了解街头流动摊贩的经营现象和社会影响，对现行管理体制进行深入剖析，总结了现今流动摊贩存在的诸多问题，以此来探讨有效解决城市管理突出矛盾和摊贩民生问题的方法，为完善立法、健全城管执法、解决城市流动摊贩管理问题和提高摊贩群体法治素养等方面提出建设性的意见。 1.2调研对象 此次调研主要在上海进行，选取了松江区文汇路、普陀区武宁路、普陀区中山北路三个流动摊贩现象比较突出的地点，以上述地点的行人和摊贩作为本次调研的对象，结果见表1-1。 表1-1：调研对象数据汇总（单位：人） 行人 流动摊贩 身份 年龄分布 户籍所在地 身份 个体工商户 52 25岁以下 24 上海 15 学会 6 非个体工商户 926 25-35岁 18 非上海 85 个体工商户 12 35岁以上 58 在职职工 24 失业下岗 42 其他 16 同时，本课题小组还分别前往上海市松江区城管大队、上海市松江区卫生局、上海市松江区环卫局、上海市松江区工商局，以他们作为城市管理者的身份，对他们进行调查访问，访谈记录详见附件8.5。 1.3调研方法 在调研方法上，本组选择的调研方法有： 1.3.1文献资料法 文献资料法有抽样量大、费用低的优点，本课题小组查阅了有关城市流动摊贩的相关论文和专著，旨在了解流动摊贩问题的历史和现状。 1.3.2网络搜寻法 鉴于网络搜寻法的快捷性、容量大、全面性、包容性，本组通过查阅相关权威网站（数字图书馆、新浪、雅虎等）的数据与资料，旨在更广泛地了解流动摊贩问题的历史和现状，并获取近几年相关研究的数据。 1.3.3问卷调查法 问卷调查在保证样本推论精度的基础上,确定抽样框和样本量，并以多段抽样的方法展开调研。本研究小组设计了2份问卷，问卷详见附录8.1、附录8.2，其目的是为了了解行人作为一个中性者对流动摊贩及对流动摊贩管理问题的看法和流动摊贩作为这个特殊群体所具有共性。本组选择的调查地点是：上海松江区文汇路、上海市普陀区武宁路、上海市普陀区中山北路。本课题小组于2010年12月20日至2010年3月15日在这些地点共向行人发放问卷1000份，共计回收问卷980份，有效回收率为98.0%，其中有效问卷978份，有效率为99.9%；对摊贩采取访谈调研方法，共计完成问卷100份，有效率为100%，问卷数据统计详见附录8.3、附录8.4。 1.3.4访谈法 通过访谈等方式直接了解被访行人对流动摊贩问题的看法、流动摊贩对自身问题的看法、城市管理的现行举措等。本课题小组选择了上海市松江区城管大队、松江区卫生局、上海市工商行政管理局松江分局、松江区环保局的有关工作人员，以及上海松江区文汇路、上海市普陀区武宁路、上海市普陀区中山北路的流动摊贩及行人为访问对象，全面了解他们对流动摊贩的看法、治理流动摊贩中存在的问题及对策等有效信息。小组从去年十二月开始调研不间断对各部门进行过访问，对于我们了解政府基层工作，特别是城管部门的运作形式以及政策有了一个更全面的了解，访谈记录详见附录8.5。 2.流动摊贩存在的原由分析 2.1缓解城市就业问题 如图2-1所示，在调研数据中有42.26%的流动摊贩是事业下岗人群，弱势群体是流动摊贩的重要组成。 现在社会经济发展总体上是平稳的，但随科技的发展、新增就业人口的增加，社会上就业形势非常严峻，导致下岗、失业、待业人员不断增加。而一部分下岗、失业、待业人员常常迫于生计，从而把流动设摊作为谋生的渠道和手段。如果失业下岗人群的人数下降，是否相应的会减少流动摊贩的数量呢？ 2.2市场需求 如图2-2所示，在本次调研容量中，有83%的行人光顾过流动摊贩，说明流动摊贩存在很大的消费市场。 市场是调节供需关系的枢纽，随着社会经济的发展，人民群众的需求也不断增加，需求面也是全方面、多层次的。而城市中的商业、服务网点无论从商品供应、商业布局、服务质量、适应市场的能力，都无法也不可能完全满足人民群众的市场需求。如图2-3所示，在83%的光顾过流动摊贩的样本中，流动摊贩以其购买方便、商品价廉、物品种类多而正好弥补市场需求的不足，满足了一定的消费群体的实际需求，因而在市场上占有一席地。 2.3外来人员涌入城市 根据《中国统计年鉴2009》，如表2-1所示城市人口数量每年在不断增长，农村人口数量相应的减少，外来人口涌入城市现象越来越严重。 表2-1：2002至2009农村人口与城市人口数量 年份 总人口 农村总人口（亿人） 城镇总人口（亿人） 2002 12.8453 7.8241 5.0212 2003 12.9227 7.6851 5.2376 2004 12.9988 7.5705 5.4283 2005 13.0756 7.4544 5.6212 2006 13.1448 7.3742 5.7706 2007 13.2129 7.275 5.9379 2008 13.2802 7.2135 6.0667 2009 13.3474 7.1288 6.2186 数据来源：《中国统计年鉴2009》，中华人民共和国国家统计局，第237页 随着社会经济的发展和城市化进程的不断加快，大量的农村剩余劳动力涌入城市，如图2-4所示，在调研样本中，只有15%的流动摊贩是本地人口，其中一部分人没有一技之长，一时找不到工作，成为了居无定所、无生活保障的弱势群体。由于流动摊贩投资少、成本低、风险小、见效快，因此这部分人就选择了流动设摊经营，成为了流动 摊贩中的一员。特别是内地人员来到沿海开放城市，由于沿海城市生活消费水平高，有的常常因生活所迫，成了流动摊贩。也有一部分外来人员来到城市专门从事流动设摊的，如专门从事烤番薯或水果的安徽人，从事烤羊肉串的新疆少数民族等。总之，大量涌入城市的外来人员，是流动摊贩的主要群体。 2.4创业门槛低 如图2-1和图2-5所示，调研数据反映了存在因创业困难而选择流动摊贩经营方式的现象。由于流动摊贩投资少、成本低、风险小、见效快，而且由于流动摊贩适应市场的能力强、经营内容调整快，还不用承担办证费、税收、店面承租费或摊位费等等各项费用。因此，流动摊贩的经营成本大大低于有门店或摊位、证照齐全、依法纳税的合法经营者，在其他经营条件相同的情况下，流动摊贩产生的利润大大超过合法经营经营者所产生的利润。因而，流动摊贩成为学生等年轻人创业的第一选择。 2.5丰富了城市文化及特色 如图2-6所示，在我们的调研数据中有18.48%的调研样本认为流动摊贩具有丰富城市文化及特色的作用，人们认为摊贩经济在某种层面上已经成为了一种城市文化，它还可以体现一个城市的特色，如特色小吃等。 路易斯芒佛提出“城市是社会活动的剧场”。艾伦雅各布斯和唐纳德阿蒲尔雅德继承了这一观点：“城市是一个剧场，是市民展示自己和被人观看的舞台。” 现有的一些欧美和港台地区的案例(见案例二)可以表明，在一定的条件下，将摊贩经济打造成为街头文化产业是完全可行的。 流动摊贩能营造一种特殊的城市街头文化，让游客和市民感受地方的特殊风味。如我国传统的庙会、夜市，不仅提供购物便利，还是城市文化独特的景观。通过改善空间利用效率，有摊贩分布的街道还可以创造一种休闲消费主义的公共生活。 3.流动摊贩的影响 3.1流动摊贩对环境的影响 摊贩的聚集给环境、卫生等市政管理进行带来了难题。调研中，人们认为流动摊贩带来了卫生、路面交通、影响市容市貌、噪声等方面的影响，比例分别为69.64%、66.67%、62.38%和26.4%（见图3-1），摊贩经济成为了城市管理的难题之一。饮食类摊贩的固体废物如何处理，自身是否有专门的收集装置，问题是否严重？噪声是否严重，时间变化有无规律？食品自身的卫生是否有保障，有无卫生部门的检疫检验许可？面对诸如此类的问题，摊贩经济又该何去何从？ 3.1.1影响环境卫生 人们认为流动摊贩对城市的影响最严重的表现是对环境的影响。流动摊贩严重影响周边环境卫生，突出表现为餐饮业摊贩污油水的肆意排放以及蔬菜贩、水果摊售卖后留下的菜叶、果皮等。菜摊、瓜果摊周围，很容易造成菜皮、果壳、西瓜皮以及各种包装材料的堆积，损害景观，加重环卫工人劳动强度，到了夏天还往往滋生蚊蝇。有时蔬菜和瓜果中的水分也会渗出，浸湿地面。在设置饮食摊点的地方，严重被油污、残剩饭菜所污染，走在人行道上，油渍随处可见。除此之外，其他相对影响较轻的摊贩也存在日常性的环境卫生维护问题。由于没有监督或监督无效，他们对自己经营地点的环境卫生尚不能负起应有的责任和义务。 3.1.2影响路面交通 流动摊贩往往在人流量大的路段摆摊设点，特别是在上、下班高峰时间在人流量大的繁华地段或在清晨、中午、傍晚期间在集贸市场（菜场）周边的城市道路两侧占道设摊。由于这些地方的城市道路本身窄小，人流量又大，加上流动摊贩杂乱无序地占道设摊，这极易造成交通拥挤、堵塞，妨碍车辆和行人的安全通行，造成安全隐患，容易引发交通事故，如案例三。 3.1.3影响市容市貌 流动摊贩没有固定门店和经营场所、走街串巷、随意摆摊设点，破坏良好的城市秩序，并且在经营中产生果皮壳、包装物等废弃物随地乱扔以及产生的油烟等都影响环境卫生，从而严重影响了一个城市的市容市貌，降低了一个城市的品位。从某种意义上说，流动摊贩多少，一定程度上折射出一个城市文明程度的高低。因此，流动摊贩的普遍存在，不利于一个城市开展文明城市的创建工作。 3.1.4噪音污染 流动摊贩带来各种吆喝声以及饮食摊点上烹饪食物的声音、食客的喧闹声带来不少的噪音污染，让居民不堪其扰，对居民白天正常作息和办公都有很大影响。尤其是在夜间，更是影响周边居民的正常休息。 3.2买卖物品的质量问题及售后服务 如图3-2所示，未光顾过流动摊贩者中，原因基本体现为流动摊贩质量差、缺斤少两、没有通过合法的渠道经营，说明了流动摊贩的经营是存在问题的。人们不光顾流动摊贩的主要原因是流动摊贩从各个角度来说质量都很差。摊贩销售的最大问题是其来无影、去无踪，销售的东西具有“一次性”。在我们的访问调查过程中，发现饮食类摊贩食品卫生无法保证、物品的质量也没有凭证来保证售后服务等问题尤其严重。 3.2.1商品质量差 然而，在我们的调研中，在图3-3中，竟然有53.85%的流动摊贩认为自己贩卖的物品质量好。我们发现摊贩认为自己货物的质量好的比重非常高，摊贩不能给自己的货物做出准确定位，可能会对广大消费者的权益造成较大的危害。同时，在调研中，如图3-4，有92.31%的流动摊贩不会开具凭证给消费者。流动摊贩没有正规的发票和凭证，消费者权益就得不到有效的保障。 总体上讲，流动摊贩的产品档次低、技术含量低、商品价格低、质量较为粗糙，商品信誉相对较差。商品销售不能明码标价，消费者需要讨价还价，售后服务也难以保障。摊贩聚集的地方商户众多，经营特点是“散、小、多”，属于“小流通”，它是与分散、小型、组织化程度较低的中小企业组织形式（小生产）联系在一起的，不符合“大生产—大流通”的发展趋势。经营主体独立，商户之间容易出现产品重复、规格重复、相互压价现象。基本原因是摊贩这种低端经营形式决定其经营产品的低档次、质量参差不齐、商品来源不明；另外，一些摊贩为贪图暴利而以次充好、以假乱真等现象也比较严重，甚至在一定程度上侵害专利产权。此外，摊贩售卖商品几乎没有售后保障等服务，消费者权益得不到保障。 3.2.2容易引发食品卫生问题 经营油炸、油煎、水煮、火烤、白切类等食品的流动摊贩，往往既无健康证又无卫生许可证，缺乏必要的食品卫生知识和卫生保障措施，有的甚至出售“三无”、过期或腐败的食品，这些食品根本不符合卫生标准，人们吃了这些食品，不可避免会产生各种不适或疾病，不利于人民群众的身体健康，尤其不利于中、小学生的身体健康；一部分流动摊贩落户于马路边，尘土飞扬，场地简陋，经营设施、卫生条件皆不达标，其食品安全问题令人担忧。 3.3扰乱正常的经济秩序 从维护社会主义市场经济秩序来看，同样的商品，比如进价是5毛钱，在有门面的市场里可能要卖一块，而那些街头小摊因为他们逃避了各种税费，他可能只卖7毛钱，作为消费者肯定愿意购买价格更为便宜的商品。这样，正常的市场经济秩序将会受到破坏。然后我们正常的市场商户在租金、税费等费用的压力之下，退出市场，变身流动摊贩打游击，使我们正常的经济秩序被打乱。 4.城市管理机制探究 综上所述，流动摊贩一方面能解决部分外来人口的生活和经济来源，同时方便行人购物，为城市居民带来便利，甚至可以营造一种休闲消费的氛围。另一方面，由于流动摊贩本身的原因，不可避免地对城市环境和居民带来了环境卫生、噪声等负面影响，同时由于所售商品的质量差、卫生条件不达标等原因，可能给消费者带来损害。因此，必须加强对流动摊贩的管理，创新流动摊贩管理机制和手段，在减少流动摊贩负面影响的基础上，发挥流动摊贩促进和谐社会建设的积极作用。那么，我们又该如何创新流动摊贩管理机制和手段来达到这一目的呢？为此，我们对城市管理的相关部门进行了采访调研。 4.1成果巩固难 流动摊贩为逃避城管执法队员的处罚，在实际设摊经营中积累了丰富的经验，掌握城管执法队员的巡查规律，采取“你进我退、你退我进”的迂回战术，反反复复在同一地段设摊经营，与城管执法人员打游击战。当执法中队开展集中整治时，流动摊贩会充分利用手机、对讲机等工具进行信息传递，只要某路段有流动摊贩被城管执法队员查处，信息马上会传递给其他流动摊贩，以逃避城管执法队员的查处和处罚。整治结束后，流动摊贩又会恢复设摊经营。 流动摊贩面广量大，又处于分散和流动状态，他们有其相对固定的活动范围和人群关系，往往与城管部门打“游击战”，因此屡禁不止，执法收效甚微。 4.2法律制度不够完善 目前，城市管理法律保障的缺位、法律地位的模糊，使得城管执法行为一度受到质疑。从法律层面看，目前对流动摊贩执法权存在明显的制度性缺陷和法律依据。各省、市出台的法规、规章的法律位阶过低，只是解决目前城市管理中棘手问题的权宜之计。除各省级、市级制定的地方法规外，其他的职能都是由工商管理等行政部门授权执法。因此，在对有些违法行为的查处上，法律法规的范围、内容难以界定，需要其他职能部门进行协调和界定。而且城管部门在执法过程中，没有强制措施，在执法过程中无限制人身自由权、无暂扣权，目前对无照商贩等违法行为相对人的处理，只能对其非法经营的商品、经营工具等作为取证手段进行先行登记保存。此外，城管执法的直接依据是各地制订的“城市管理综合执法细则”、“城市管理监察条例”等地方性规定，各地却没有统一管理方法、措施、处罚等，让城管执法时缺少有力的法律依据，流动摊贩受罚不服，影响实施效果。 因此，从长远考虑，必须对城管的法律地位或者城管的归属问题进行更深层次的思考和探索，这也是城管队伍素质提升、能力建设的前提。 4.3各部门授权城管，城管孤掌难鸣 在走访了松江区卫生局，并且电话联系松江区卫生局卫生监督所、上海市食品药品监督管理局松江分局、以及松江区食品药品监督所的相关负责人后，我们得到的回答均为，不属于自己的监管范围。在流动摊贩问题上，他们未采取任何措施去监管。其相关权责主要是根据《食品卫生法》和市政府有关规定，负责食品流通环节和消费环节（包括餐饮业、食堂等）以及保健产品（包括化妆品）的生产加工、流通和消费环节。 在与松江区工商行政管理局的沟通中，调研小组了解到，流动摊贩的管理同样不属于工商行政管理部门的监管范围。负责人用通俗的话说：“现在流动摊贩问题的权责明确，是城管部门负责，工商部门主要是管有门店的摊贩，不属于流动范畴。”查看上海市工商行政管理局官网上的“职能职责”第二条为：“工商部门负责工商企业、农民专业合作社和从事经营活动的单位、个人以及外国（地区）企业常驻代表机构等市场主体的登记注册工作，依法核准名称，确认市场经营主体资格，核发营业执照，并对其登记注册事项及经营活动进行监督管理；依法牵头查处取缔无照经营。” 采访松江区环卫局时，负责人称，流动摊贩同样不在环保局的监管范围内。负责人表示：“环保局通常对事不对人，流动摊贩的管理是城管部门的职责。而流动摊贩在经营过程中所产生的垃圾废物才是环保局所要管理的。如果要说加强监管，采取举措的话，可能就是在流动摊贩集中区域增加环卫工人的工作量和工作时间；或者针对流动摊贩、夜宵摊点占道经营现象严重，导致夜间垃圾卫生脏乱问题回潮的现象，积极加强清理力度；再者就是将某些顽疾反映给城管部门，做好信息交流工作。” 根据上述情况及相关资料显示，最初设立城市管理这样一个部门，主要是针对多头管理或者重复管理造成的“政出多门”现象。然而现在却造成了各部门相互推诿、互不认账等踢皮球问题。其实，各部门可以将其部分执法权授权给城管来执行，城管获得这些部门的授权，就可以借用相关部门的职权进行执法。然后，流动摊贩群体数量之大、密度之低，着实让城管部门孤掌难鸣。 4.3.1城管队伍素质不高 根据2009年北京海淀城管大队的调研统计，淀城管大队由工商145人，市容225人，街道118人，区直属职能机关51人，组成了一支539人的队伍，队伍的知识结构如下图4-1: 与此同时，由于城管队伍自成立以来，自身新陈代谢速度缓慢，导致城管队伍的年龄结构分布不尽合理。 综上所述，城管队伍有年龄普遍偏大、人员构成复杂、人员结构不够合理的特点。这些特征导致了城管队伍的素质不高，履行城管的职责有时显得力不从心，从而，容易和流动摊贩们发生冲突，引发社会群众的不满。 4.3.2城管执法方式不合理 在我们的调研中，如图4-2所示，市民们普遍认为城管执法过于粗暴，重实体而轻程序，不尊重相对人合法权益。城管与摊贩之间的暴力冲突归咎于执法者行为不规范，行政当局权利过大引起执法对象和群众不满。 我们调研发现，城管执法中存在着很多不恰当的行为（见图4-3）。35%的被调查摊贩反映与城管发生过冲突，冲突原因主要是城管无理抢东西、城管出口伤人、城管暴力执法等（见图4-4）。由于部分城管执法的政治素养不够高，存在着一些执法行为不规范、执法责任不落实、工作效率不高的现象，影响了群众对城管对执法队伍的认知，导致执法行为常常受群众阻挠、执法效果与社会效果相背离。党的十六大和十六届三中、四中、五中全会提出“以人为本”、构建和谐社会和树立科学发展观的思想和理念，“以人为本、执法为民”的思想和理念要求城管队员的行政执法工作既要严格依法行政，又要体现人性化管理和人性化执法的效果，这是一种高水平、严要求的执法，对城管队伍提出了更高的政治要求。而目前，部分城管队员对政治理论的学习和贯彻不够，影响了整个城管队伍“为人民服务”的自觉性和积极性，这与赋予城管队伍行政执法权的社会委托代理关系不相适应。 城管在管理小摊贩的执法中，多数情况下采取坚决取缔的态度，行为强硬,往往会伴有暴力执法倾向，忽视小摊贩的基本生存权，必然会引起小摊贩的暴力对抗等过激行为。在公民权利意识逐渐觉醒、尊重和保障人权载入宪法、和谐社会与科学发展观被提到政策层面上的今天，社会舆论多倒向小摊贩。城管执法行为的合法性受到民众质疑。 4.3.3执法难 调研中，我们也发现市民对城管的认可度很低,见图4-5。 流动摊贩从业者主要是外来务工人员、下岗再就业及失业人员，这些人都是城市中的弱势群体。他们无资金、无技术、无社会关系，年龄偏大,文化程度较低,摆摊设点自然成为他们中很多人的谋生之路，完全取缔摊贩等于是断了这些人的生活来源，这自然会受到来自流动摊贩们的抵制和反抗。 同时，在一些城市开展的市民对政府职能部分的行风和效能评议活动中,城管执法部门的排名一般都是倒数第一。城管执法部门目前面临比较突出的社会信任和工作形象的危机。又因为有部分城管执法者暴力执法等不当行为损坏了城管执法者的自身形象，使城管人员很难再获得广大市民群众的信任。因为缺少社会认可度，致使他们执法时，常常出现市民协助流动摊贩的现象。 5.创新流动摊贩管理机制 流动摊贩一方面已经成为解决城市居民、外来务工人员等弱势群体解决生计的手段，另一方面，流动摊贩又给城市管理带来了新的难题。在这种“要生存”与“要城市形象”的博弈中，城市管理者更应该从满足社会公众的公共需要着想，转变观念，由过去公共管理的理念向提供公共服务的思维转变。观念一变天地宽，从谋划为弱势群体提供公共服务、满足他们公共需要和纾解民意的角度出发，创新流动摊贩管理机制，满足当前城市快速发展和和谐社会建设需要，就显得尤为重要。 5.1采取“堵”与“疏”相结合的方法 首先，在城市主要道路和重点地段加强巡查，坚持发现一摊，取缔一摊，决不手软，确保城区主要道路、重点地段没有流动摊贩。同时，按照综合考虑、合理规划、总量控制和统一管理的原则，在市场少、摊贩聚集、群众生活需要的路段，本着以“不影响市容、不影响交通、方便群众生活”原则，适当放开小街巷、开辟具有特色的经营场所，如美食一条街、花鸟市场、日用品市场、水果市场等等，并由工商部门给予发放临时营业执照，引导附近零散、无序的流动摊贩集中进场入市合法经营。其次，按照“统一规划定位、统一经营种类设施、统一摊位设置、统一经营时间、统一垃圾存放清理”的原则规范经营；三是减免下岗、失业、无业人员困难户及自产自销的农民等经营者的管理费、摊位费。这样，一方面解决了下岗、失业、无业人员等弱势群体的生活来源及自产自销农民处理农产品的途径，另一方面一定程度上弥补商业网点布局不合理的状况，从而满足了人民群众的消费需求。 5.2各部门携手管理 由卫生局和城管大队一起负责流动摊贩食品安全问题，将执行非法流动摊贩的各类食品加工工具没收等处理。 由工商局和城管大队一起监管流动摊贩经营的问题，制定“无证”摊贩经营的长期政策，从根本上解决流动摊贩的城市问题。 由环卫局执行对流动摊贩对环境污染的监管，与其环卫部门长期为流动摊贩扫尾，不如加大监管力度，让流动摊贩自觉保护环境；如有流动摊贩对城市环境严重污染，则再由城管部门进行后期的教育处罚。 综上所述，在各部门合理地共同管理下，不仅可以避免多头管理或者重复管理造成的“政出多门”现象，还可以将城市管理流动摊贩的顽疾根治。 5.3建立完善的法律体系 目前各省级、市级出台的法规、规章的法律位阶过低，只是解决目前城管存在的棘手问题的权宜之计，长远考虑，必须对城管的法律地位或者城管的归属问题进行更深层次的思考和探索，这也是城管队伍素质、能力建设的前提。 在法律的保障下，城管具有一定的保障地位，坚定了城管的执法依据，肯定了城管的执法行为。让摊贩心服口服，为城管这支队伍的未来和队伍建设的发展方向建立里程碑意义。 5.4建立合理的市场体系 从市场的设置和分布来分析，现在的市场都采取市场化运作模式，以前规定，市场都应设有自产自销区，但受经济利益的驱动已全部取消。对于那些流动摊贩，为了节省开支，只好把水果、蔬菜摆在了市场外。如何合理地设置市场，减少经营者的成本，从而减少流动摊贩，是市场规划要解决的问题。本调研小组认为解决问题的关键就是要建立一种合理的市场体系——以批发市场为轴心，农贸市场为主体，社区市场为补充的市场体系。通过规范市场，加强对市场的管理，一方面保证广大人民群众的菜篮子、米袋子充足，另一方面又能保障食品安全，最大限度的保障消费者的消费权益。 6. 摊贩经济管理机制 为了缓解城管与小摊贩的矛盾，我们从解决如何使流动摊贩合理化、如何在保留流动摊贩的基础上改善市容市貌、如何缓解城管与摊贩间的激烈矛盾三大现实问题为基础提出了创新流动摊贩管理手段的解决方案。 首先，根据本研究小组的调研数据，见图6-1，旨在从根本解决流动摊贩的管理问题，合理规划、管理流动摊贩，做到既解决了流动摊贩设摊问题，让流动摊贩成为合理的经营者，改善城管与流动摊贩的对立关系，同时完善了城市的市场机制及满足人们对流动摊贩的需求。 为此，我们以改善流动摊贩的不合法性、城管职能的转变、对人行道合理的规划等为出发点，创新符合现代城市发展和和谐社会建设的流动摊贩管理手段。 6.1建诚信档案，分区域管理 6.1.1建立诚信档案，发放设摊许可证（见图6-2） 城管部门将为流动摊贩建立一套完善的档案登记系统。 首先，城管根据流动摊贩提供的年龄、性别、居住地等基本信息和其从事流动摊贩的原因进行登记。 随后，根据其提供的信息将其分类归档——分为生计类、创业类、兼职类等，最后，并将身份证、户口本、残疾人证等有效证件复印留档，并签署承诺书——不违反“五不”原则（详见5.3.2制定流动摊贩管理双“五不”原则规范文件），这样就成功建立了流动摊贩诚信档案。 最后，城管人员对信息进行相应的核实，如证实无误，可授予流动摊贩设摊许可证。办理流动摊贩许可证过程中无需任何费用。 6.1.2设置流动摊贩区域，规定设摊时间 我们根据上述管理规范、路面交通、行人流动量、城市已有规划的情况，进行区域的划分，将城区街道划分为一、二、三级，进行分级管理，合理布点、规范审批、动态管理，制定出不同的管理措施。 若街道为交通主干道、人流量太，不适合大范围经营摊贩，所以只能在规定时间点内设摊，并控制流动摊贩数量，以保证主干道畅通、不影响正常的人行道作用，将其划为一级街道。若街道为分时段忙碌道路，对其进行定点管理，固定设摊点，规定设摊时间段设摊，禁止在非规定时间段内、非定点设摊，将其划为二级街道。三级管理街道可在遵守流动摊贩”五不”原则的情况下，在规定设摊点设摊，无设摊时间限制，将其划为三级街道，如表6-1。 一级街道 二级街道 三级街道 特点 主干道 人流量大 高峰路段 无高峰路段 设摊区域 固定区域 （少） 固定区域 固定区域 （稍多） 设摊时间 时间点 时间段 不限时间 城管监督力度 每天定岗 高峰时段定岗巡逻为主 巡逻时执法 6.2奖惩制度，双管齐下 6.2.1制定流动摊贩管理双“五不”原则规范文件（见图6-3） 我们认为流动摊贩必须遵循“不影响市容，不阻碍交通，不干扰民生，不扰乱市场，不危害治安。”以这五项基本原则，制定统一的规范管理文件，明确了流动摊贩在被允许设摊之后，对社会应尽的义务。 我们认为城管必须遵循“不说粗话脏话，不动手毁物，不动粗打人，不乱收费用，不乱用职权。”以这五项基本原则，制定统一的规范管理文件，明确城管在管理城市时绝对不应该出现的执法行为，起到了提醒与警示的作用。 6.2.2建立双“奖、惩”制度 在建立双“五不”原则的基础之上，将建立“双奖、双惩”制度——对城管和流动摊贩都进行评定，根据相应的表现给予奖励和惩罚。 流动摊贩如果能遵守“五不”原则，并给行人、居民生活带来了便利，得到了广大行人及居民的好评，我们将评选三星、五星模范流动摊贩，并在许可证奖励栏上敲上城管公章，给以一定的现金鼓励，并颁发流动小红旗，增加模范摊贩的信誉，促进流动摊贩遵纪守法，遵守流动摊贩管理机制，使我们的街道更和谐，见图6-4。 流动摊贩如果不能遵守“五不”原则，而且给我们的城市带来了危害，许可证证违纪栏上被记上一次，如果态度恶劣，长期不整改，一年内累计被记5次，收回设摊许可证，成为黑名单——不得设摊，如被城管发现未持证设摊，没收其设摊工具及售卖物品，并根据情节严重，缴纳罚金，见图6-5。 评选“五心”模范城管 为了提高城管执法规范性，我们对城管执法提出了“五不”+“五心”；为了提高城管执法的积极性，我们提出了相应的“五星”奖惩措施。城管在遵守“五不”原则的情况下，如还能做到如下“五心”，将对其评定为“五心”模范城管，将为其颁发荣誉证书及相应奖励，此举不仅将促进城管工作的积极性，并将有效改善城管的工作状态，以积极的态度对待流动摊贩，减少冲突的发生。“五心”模范城管将由摊贩、居民、行人来评选产生，见图6-6。 耐心，在我们的调查研究中显示流动摊贩人员普遍为城市外来务工人员，下岗失业人员，靠流动摊贩来谋生，难免与城管诸多周旋，甚至可能屡教不改，所以我们的城管人员必须拿出耐心来进行说服以及说教。 细心，在流动摊贩中，做小吃食品的摊贩不在少数，食品安全问题令人堪忧，与此同时招摇撞骗的摊贩也不时出没，所以我们的城管人员必须细心观察，及时与相关部门进行联系，联合执法，谨防此类食物中毒、民众人身财产安全受到威胁的事件发生。 爱心，研究进一步显示，摆摊人员大部分为弱势群体，他们只是希望赚些蝇头小利以维持生计，所以我们的城管人员必须拿出自己的爱心，事实和研究表明取缔没收这样强硬的手段并没有改善乱摆摊现象，甚至大部分的市民都认为城管对流动摊贩的执法式管理是无效的。 恒心，众所周知，城市流动摊贩问题由来已久，想要解决好这个问题需要时间，也需要我们城管人员的恒心。 服务心，城管是政府的一个部门，旨在改善市容市貌，那么每一位城市管理人员必须怀着一颗为人民服务的心，服务大众，塑造亲民形象。 城管如违反“五不”原则，处罚分为口头警告、通告批评、记过，如果一年中被记过2次，可以考虑开除此城管，以保障我们的管理部门队伍建立的严谨性，以及管理队伍的素质。此举意督促城管完善自己的工作，也有效减少了城管与流动摊贩冲突的发生。 6.3加强宣传，改善城市管理者形象 为了消除市民心目中城管的负面形象，进而使城管与市民共同合作来改善城市环境，做到以“城市，让生活更美好”的城市建设目的，美好的城市需要我们城管的公正执法，也需要每位市民的共同配合。 6.3.1城管形象公益宣传片 电视媒体是最为大众所接受的互动媒体，公益宣传片又是为大众所接受的形式之一。公益宣传片的内容方面，主要是表现城管人员在执法过程中所遇到的困难和他们的矛盾心理，呼吁市民理解城管，不要再一味偏激的指责城管人员。片尾处展现城管与市民共同协作的和谐画面。 6.3.2评选优秀城管人员 做客现在上海最当红的谈话类节目，“老娘舅”，做一期特别节目，让城市管理者能畅快地吐露心声。通过节目本身的高收视率和此话题的热度，来赢取广大市民的关注和倾听，进而让社会公众真正了解城管人员的方方面面。 6.3.3亲民活动 主要形式是到各个区县做大型现场互动活动，活动的内容主要有，运用小品表演来展示城管执法过程中所遇到的问题以及执法过程中应该改进的地方以及市民在保护市容环境方面的正确做法。寻找城管人员中较有才艺的人员，进行歌舞以及其他形式的表演，来表现我们的城管积极向上，多才多艺的一面。最后一个环节进行畅所欲言环节，在表演现场设置一个信箱，市民可以把自己的心声写在纸片上投入进内，活动组织者选取其中的一些来读，如有问题，当场请专业人士进行解答。 7.参考文献 [1]孙芝兴,李子韦,戴星翼.摊贩经济研究[M].2009. [2]王洛忠,刘金发,宗菊.城市街头摊贩：非正规就业与公共政策回应[J].新视野,2006,(02). [3]钱燕萍.街头流动摊贩乱摆乱卖现象分析与对策[J].广东培正学院学报.2009,(01). [4]赵珊.城市流动摊贩生存现状的调查及其合法化思考[J].企业家天地，2010,(02). [5]董碧辉.流动摊贩合法化值得期待[J].致富天地，2009,(08). [6]石磊，谢剑波，喻娇.从我国流动摊贩的历史沿革观其存在的合理性[J].现代商业,2010,(17). [7]汪地彻.城市流动摊贩管理:治理模式的转型与实现条件[J].重庆科技学院学报(社会科学版),2010,(17). [8]何兵.城管追逐与摊贩抵抗:摊贩管理中的利益冲突与法律调整[J].中国法学，2008,(05). [9]何强,彭重华.刍议流动摊贩聚集场地的景观整治[J].科技信息，2009,(03). [10]张春燕.上海市区路边摊贩的现状与导控的对策研究[J].上海城市管理职业技术学院学报,2007,(06). [11]吴素芬.关于摊贩管理新途径的探索[J].城市管理与科技，2008,（01）. [12]姚悦,孙硕.流动摊贩”合法化”问题初探[J]商品与质量.2010,(06). [13]张英魁,刘兴鹏.城乡二元结构视阈中城市流动摊贩的治理行政论坛[J].2009,(04). [14]陈燕军.城市流动摊贩治理的国际经验探析[J].天津市财贸管理干部学院学报，2009,(03). 8.附录 8.1调研问卷一：调研对象——行人 对现行的流动摊贩管理问题的调查 您好！为了更好地解决城市流动摊贩管理问题，我们专门设计对现行的流动摊贩管理办法的调查问卷。本调研问卷采用匿名填写的方式，涉及到您的个人信息仅用于数据统计，本问卷只用于学术研究，所以您可以按真实想法和实际情况如实回答。谢谢您的配合！ 上海立信会计学院财税学院 流动摊贩管理问题课题研究小组 2010年12月 请在”□”上打”√”,横线作答。 1.您的身份？ □A、个体工商户（有固定经营场所、营业执照）□B、非个体工商户 2.您是否经常看到流动摊贩？ □A、经常□B、偶尔□C、从未 3．您光顾过流动摊贩吗？ □A、是（转第4题）□B、否（转第5题） 4．您光顾流动摊贩的原因？[多选题] □A、价格实惠□B、购买方便□C、质量好 □D、服务态度好□E、物品种类多□F、其他 5．您不光顾流动摊贩的原因？[多选题] □A、质量差□B、没有售后服务□C、缺斤少两 □D、服务态度差□E、没有通过合法的渠道经营 □F、其他 6．您认为流动摊贩对城市的影响有？[多选题] （1）负面影响 □A、影响市容市貌□B、影响环境卫生□C、影响路面交通 □D、噪声污染□E、其他 （2）正面影响 □A、体现城市文化及特色□B、满足市民消费需要 □C、其他 7．您觉得城管对流动摊贩的执法式管理是否有效？ □A、非常有效□B、基本有效□C、有点作用□D、无效 8．您认为城管有哪些管理方式不合理？[多选题] □A、口头警告□B、罚款□C、没收摊贩所有物资 □D、行政拘留□E、没有按照法定程序执行 □F、管理方式粗暴（例：） □G、其他 9．您知道现今城管存在哪些不恰当的执法行为？[多选题] □A、与摊贩发生口角，进而互相辱骂□B、与摊贩发生冲突，暴力处理 □C、砸毁摊贩的货物□D、收取额外费用 □E、买东西，不付钱□F、其他 10．您认为城管执法不当的原因是？[多选题] □A、城管的个人素质不高□B、城管人员稀缺 □C、城管的执法不够人性化□D、城管承受能力低 □E、对城管的管理松懈□F、城管执法依据不足 □G、其他 11．您认为流动摊贩应该被合理的规划还是坚决取缔？ □A、合理的规划□B、坚决取缔 □C、其他 12．您认为改善流动摊贩管理问题，对社会有什么积极意义？[多选题] □A、解决部分的就业问题 □B、解决部分低收入人群的生计问题 □C、解决摊贩与城管间的矛盾 □D、维持社会稳定 □E、体现城市特色 □F、其他 13．您认为以下改进措施中，哪些可以更好地解决流动摊贩管理问题？[多选题] □A、发放设摊许可证 □B、设置流动摊贩区域 □C、控制流动摊贩数量 □D、规定设摊时间 □E、征收一定数量的设摊费用 □F、配有专人管理 □G、其他 8.2调研问卷二：调研对象——流动摊贩 对现行的流动摊贩管理问题的调查 您好！为了更好地解决城市流动摊贩管理问题，我们专门设计对现行的流动摊贩管理办法的调查问卷，本问卷将以流动摊贩为调查对象。本调研问卷采用匿名填写的方式，涉及到您的个人信息仅用于数据统计，本问卷只用于学术研究，所以您可以按真实想法和实际情况如实回答。谢谢您的配合！ 上海立信会计学院财税学院流动摊贩管理问题调研小组 2010年12月 请在”□”上打”√”,横线作答。 1.您的年龄： 2.您的户籍： 3.您目前的身份是： □A、学生□B、个体工商户□C、在职职工 □D、失业下岗人员□E、其他 4.您摆摊的月收入大概为：元。 您的收入来源是: □A、主要通过摆摊赚取收入 □B、另有固定工作，摆摊只是赚取额外收入 5.您从事设摊多久了？ □A、1年以下□B、1年~2年 □C、2年~3年□D、3年以上 6.您还准备做多久？ □A、1年以下□B、1年~2年 □C、2年~3年□D、3年以上 7.您每天的设摊时间大概有几小时？从到。 □A、4小时以下□B、4~6小时 □C、6小时~8小时□D、8小时以上 8．您认为您出售的货物质量如何？ □A、非常好□B、好□C、一般□D、说不清楚 9.您卖出货物，会开具一定凭证吗？ □A、有，正规发票□B、有，收据□C、没有□D、视顾客要求而定 10．由于什么原因，您选择了流动设摊的经营方式？[多选题] □A、就业困难□B、店铺租金昂贵□C、实体店倒闭 □D、体验创业□E、打发时间□F、管理费用低 □G、其他 11．您设摊有没有几个固定的地点？ □A、有□B、没有□C、相对固定 12．您在设摊时，经常遇到哪些困难与问题？ □A、天气恶劣□B、城管突袭□C、同行竞争 □D、收到假币□E、小偷来袭□F、其他 13．您在摆摊过程中，是否与城管发生过争执？ □A、没有 □B、有，发生争执的原因 14．如果对流动摊贩进行合理的规划，需要你们到有关部门进行资料的登记，经过审核后，便可以获得设摊许可证，并可以按规定设摊。您愿意去申领设摊许可证吗？ □A、愿意 □B、不愿意，理由 15．如果实行”卫生”设摊，您认为以下改进措施中，哪些可以更好地解决流动摊贩管理问题？ □A、划分流动摊贩区域 □B、规定设摊时间 □C、控制流动摊贩数量 □D、向各摊贩征收一定数量的设摊费用 每月月您愿意承担多少设摊费用元 □E、配有专人管理 □F、其他 8.3调研问卷一的数据统计结果 选项 合计 比例 题目： 1.您的身份？ A 个体工商户 52 5.30% B 非个体工商户 926 94.70% 题目： 2.您是否经常看到流动摊贩？ A 经常 800 81.85% B 偶尔 149 15.18% C 从未 29 2.97% 题目： 3．您光顾过流动摊贩吗？ A 是 817 83.50% B 否 161 16.50% 题目： 4．您光顾流动摊贩的原因？[多选题] A 价格实惠 848 86.73% B 购买方便 956 97.76% C 质量好 90 9.18% D 服务态度好 234 23.88% E 物品种类多 551 56.33% F 其他 152 15.51% 题目： 5．您不光顾流动摊贩的原因？[多选题] A 质量差 907 92.78% B 没有售后服务 464 47.42% C 缺斤少两 766 78.35% D 服务态度差 91 9.28% E 没有通过合法的渠道经营 867 88.66% F 其他 232 23.71% 题目： 6．您认为流动摊贩对城市的影响有？[多选题] （1）负面影响 A 影响市容市貌 610 62.38% B 影响环境卫生 681 69.64% C 影响路面交通 652 66.67% D 噪声污染 258 26.40% E 其他 477 48.72% （2）正面影响 A 体现城市文化及特色 181 18.48% B 满足市民消费需要 626 64.03% C 其他 158 16.18% 题目： 7．您觉得城管对流动摊贩的执法式管理是否有效？ A 非常有效 32 3.30% B 基本有效 152 15.51% C 有点作用 400 40.92% D 无效 394 40.27% 题目： 8．您认为城管有哪些管理方式不合理？[多选题] A 口头警告 232 23.76% B 罚款 571 58.42% C 没收摊贩所有物资 297 30.36% D 行政拘留 700 71.62% E 没有按照法定程序执行 349 35.64% F 管理方式粗暴 48 4.95% G 其他 123 12.60% 题目： 9．您知道现今城管存在哪些不恰当的执法行为？[多选题] A 与摊贩发生口角，进而互相辱骂 729 74.58% B 与摊贩发生冲突，暴力处理 643 65.76% C 砸毁摊贩的货物 720 73.60% D 收取额外费用 500 51.16% E 买东西，不付钱 426 43.56% F 其他 130 13.29% 题目： 10．您认为城管执法不当的原因是？[多选题] A 城管的个人素质不高 710 72.61% B 城管人员稀缺 200 20.46% C 城管的执法不够人性化 620 63.37% D 城管承受能力低 249 25.41% E 对城管的管理松懈 507 51.82% F 城管执法依据不足 423 43.23% G 其他 123 12.60% 题目： 11．您认为流动摊贩应该被合理的规划还是坚决取缔？ A 合理的规划 825 84.37% B 坚决取缔 153 15.63% 题目： 12．您认为改善流动摊贩管理问题，对社会有什么积极意义？[多选题] A 解决部分的就业问题 726 74.26% B 解决部分低收入人群的生计问题 813 83.17% C 解决摊贩与城管间的矛盾 484 49.50% D 维持社会稳定 604 61.72% E 体现城市特色 323 33.00% F 其他 243 24.87% 题目： 13．您认为以下改进措施中，哪些可以更好地解决流动摊贩管理问题？ A 发放设摊许可证 671 68.65% B 设置流动摊贩区域 813 83.17% C 控制流动摊贩数量 449 45.87% D 规定设摊时间 629 64.36% E 征收一定数量的设摊费用 413 42.24% F 配有专人管理 507 51.82% G 其他 172 17.55% 8.4调研问卷二的数据统计结果 选项 合计 比例 题目： 1.您的年龄 A 25岁以下 24 24.00% B 25~35岁 18 18.00% C 35岁以上 58 58.00% 题目： 2.您的户籍所在地？ A 上海 15 15.00% B 非上海 85 85.00% 题目： 3.您目前的身份是： A 学生 6 6.00% B 个体工商户 12 12.00% C 在职职工 24 24.00% D 失业下岗 42 42.00% E 其他：农民 16 16.00% 题目： 4.您摆摊的月收入大概为：元 A 3年以上 41 41.00% B 2年~3年 12 12.00% C 1年~2年 8 8.00% D 1年以下 39 39.00% 题目： 5.您从事设摊多久了？ A 另有固定工作，摆摊只是赚取额外收入 35 35.00% B 主要通过摆摊赚取收入 65 65.00% 题目： 6.您还准备做多久？ A 3年以上 44 44.00% B 2年~3年 13 13.00% C 1年~2年 8 8.00% D 1年以下 35 35.00% 题目： 7.您每天的设摊时间大概有几小时？ A 4小时以下 47 47.00% B 4~6小时 15 15.00% C 6小时~8小时 15 15.00% D 8小时以上 23 23.00% 题目： 8．您认为您出售的货物质量如何？ A 非常好 34 34.00% B 好 54 54.00% C 一般 8 8.00% D 说不清楚 4 4.00% 题目： 9.您卖出货物，会开具一定凭证吗？ A 有，正规发票 0 0.00% B 有，收据 0 0.00% C 没有 92 92.00% D 视顾客要求而定 8 8.00% 题目： 10．由于什么原因，您选择了流动设摊的经营方式？[多选题] A 就业困难 42 42.00% B 店铺租金昂贵 73 73.00% C 实体店倒闭 12 12.00% D 体验创业 27 27.00% E 打发时间 13 13.00% F 管理费用低 48 48.00% G 其他 6 6.00% 题目： 11．您设摊有没有几个固定的地点？ A 有 23 23.00% B 没有 62 62.00% C 相对固定 15 15.00% 题目： 12．您在设摊时，经常遇到哪些困难与问题？ A 天气恶劣 50 50.00% B 城管突袭 96 96.00% C 同行竞争 38 38.00% D 收到假币 34 34.00% E 小偷来袭 4 4.00% F 其他：乱还价 2 2.00% 题目： 13．您在摆摊过程中，是否与城管发生过争执？ A 没有 26 26.00% B 有 74 74.00% 题目： 14．如果对流动摊贩进行合理的规划，需要你们到有关部门进行资料的登记，经过审核后，便可以获得设摊许可证，并可以按规定设摊。您愿意去申领设摊许可证吗？ A 愿意 73 73.00% B 不愿意 27 27.00% 题目： 15．如果实行”卫生”设摊，您认为以下改进措施中，哪些可以更好地解决流动摊贩管理问题？ A 划分流动摊贩区域 81 81.00% B 规定设摊时间 62 62.00% C 控制流动摊贩数量 44 44.00% D 向各摊贩征收一定数量的设摊费用每月月您愿意承担多少设摊费用元 54 54.00% E 配有专人管理 69 69.00% F 其他 18 18.00% 8.5关于流动摊贩问题的走访实录 8.5.1上海市松江区卫生局 采访对象：食品卫生监督部门（松江区卫生局） 采访地址：上海市松江区西林北路1052号 采访时间：2011年3月14日 采访题目：1、在流动摊贩问题上，你们采取过什么措施去监管？其效果如何？监管频率？在监管之中发现问题如何处理与改进？ 2、流动摊贩的食品安全是否符合国家出台的食品卫生监督制度？不符合的，你们对其采取什么样的措施？ 采访结论： 在走访了松江区卫生局，并且电话联系松江区卫生局卫生监督所、上海市食品药品监督管理局松江分局、以及松江区食品药品监督所的相关负责人后，我调研小组得到的回答均为，不属于自己的监管范围。在流动摊贩问题上，他们未采取任何措施去监管。其相关权责主要是根据《食品卫生法》和市政府有关规定，负责食品流通环节和消费环节（包括餐饮业、食堂等）以及保健产品（包括化妆品）的生产加工、流通和消费环节。 对此，我调研小组提出以下解决方案：建议市卫生局进驻行政服务中心窗口加强流动摊贩食品卫生监督管理。卫生窗口围绕”落实、创新、突破”的工作基调，创新工作方式，、采取三项措施加强对流动摊贩的食品卫生管理。一是加强食品卫生安全宣传，不断提高市民的食品卫生安全意识和自我保护能力；二是加强监督检查，对没有从业人员健康证和卫生许可证的流动食品摊贩坚决取缔；三是寓服务于监管中，对符合食品卫生条件没有办理”两证”的摊贩，主动上门服务，帮助他们办理”两证”。 现在对于取缔所有流动摊贩的做法或许不太实际，所以从协调的角度。可给符合食品卫生条件的流动摊贩办理了食品卫生许可证，并同时加大对市民的食品卫生宣传。 8.5.2上海市工商行政管理局松江分局 采访对象：工商管理部门（上海市工商行政管理局松江分局） 采访地址：上海市松江区文诚路69号 采访时间：2011年3月14日 采访题目：1、在流动摊贩问题上，你们采取过什么措施去监管？其效果如何？监管频率？在监管之中发现问题如何处理与改进？ 2、对于2009年7月21日出台《个体工商户条例（征求意见稿）》中流动摊贩可以通过合法手段获得合法身份，工商管理部门即将接管部分流动摊贩，此条例你们认为可行度高吗？你们对此是什么态度？ 采访结论： 在与松江区工商局相关复杂人的沟通中，调研小组了解到流动摊贩的管理同样不属于工商管理部门的监管范围之内。负责人用通俗的话说：”现在流动摊贩问题的权责明确，是城管部门负责，工商部门主要是管有门店的摊贩，不属于流动范畴。”查看上海市工商行政管理局官网上的正式文献职能第（二）条即反映：”工商部门负责工商企业、农民专业合作社和从事经营活动的单位、个人以及外国（地区）企业常驻代表机构等市场主体的登记注册工作，依法核准名称，确认市场经营主体资格，核发营业执照，并对其登记注册事项及经营活动进行监督管理；依法牵头查处取缔无照经营。” 当问及《个体工商户条例（征求意见稿）》中流动摊贩可以通过合法手段获得合法身份，工商管理部门即将接管部分流动摊贩时，部门负责人表示这毕竟不是正式的法律法规，将来的权责划分还不好说，但不排除有工商部门协助监管流动摊贩的可能性。 8.5.3松江区环保局 采访对象：市容环卫管理部门（松江区环保局） 采访地址：上海市松江区园中路１号 采访时间：2011年3月14日 采访题目：1、流动摊贩对我们城市的环境有什么影响？ 2、流动摊贩对我们的市容市貌有什么影响？ 3、你们和城市管理部门是如何来监管流动摊贩问题的？在流动摊贩问题上，你们采取什么措施去监管？其效果如何？监管频率？在监管之中发现问题如何处理与改进？ 采访结论： 负责人称，流动摊贩同样不在环保局的监管范围内。环保局通常就是不就人，流动摊贩的管理是城管部门的职责。而流动摊贩在经营过程中所产生的垃圾废物才是环保局所要管理的。如果要说加强监管，采取举措的话，可能就是在流动摊贩集中区域增加环卫工人的工作量和工作时间；或者针对流动摊贩、夜宵摊点占道经营现象严重，导致夜间垃圾卫生脏乱问题回潮的现象，积极加强清理力度；再者就是将某些顽疾反映给城管部门，做好信息交流工作。 8.5.4上海市松江区城市管理行政执法局 采访对象：城市管理部门（松江区城管执法局） 采访地址：上海市松江区乐都路490号 采访时间：2011年3月14日 采访题目：1、在流动摊贩问题上，你们采取过的措施有？比如划分重点区域，对重点区域和非重点区域使用不同执法力度与频率？ 2、你们在什么情况下会没收流动摊贩的商品等？你们是采取直接没收，还是会先告知再没收？没收后有无凭证？对于没收的商品，你们是如何处理的？ 3、你们部门的监管人员每年都会参加一些培训吗？培训的内容主要是？培训之后是否有无考核？ 4、你们在城市监管中，监管人员也有相当的苦衷，那么，通常引发这些冲突的原因是？ 5、对于2009年7月21日出台《个体工商户条例（征求意见稿）》中流动摊贩可以通过合法手段获得合法身份，工商管理部门即将接管部分流动摊贩，此《条例》你们认为可行度高吗？你们对此是什么态度？此《条例》如将实行，你们将根据政策如何调整你们的监督方式？ 采访结论： 1.一方面与上级联系，解决辖区内由于流动摊贩而导致市容环境存在的难点、重点，另一方面与执法中队和社区协调，解决居民群众反映或投诉的占道经营、”三乱”等环境问题。加强日常巡查，发现问题及时调度。把流动摊贩给环境造成的脏、乱、差问题，调度在最小影响内，最大限度使群众满意，给群众创造一个良好舒适的工作生活环境。采用”精细化”管理模式，将辖区分为严禁、严控、控制、疏导点等区域，严禁区域多为主干街道，绝对不允许存在设摊行为，执法程度依次递减，最终希望通过设置疏导点结合街道安置流动摊贩，人性化执法。并且在执法过程中积极开展”门前三包”管理工作，”门前三包”工作发挥了清扫、保洁人员、执法人员、协管员的”四位”一体的优势。积极开展街巷整洁工程，力争实现全街道社区道路达到干净整洁标准。 2.对于流动摊贩，我们首先采取教育、驱赶方式，如发现第二次我们采取警告方式禁止小贩再次设摊，当流动摊贩一而再再而三出现在严禁设摊地区时，我们才会暂扣、没收其商品，包括交通工具，电子秤等摆摊设备。我局认真贯彻《上海市市容管理条款》。对于查扣物品的处理有一套严格的程序。暂扣当事人物品后，会留有《暂扣物品告知书》，其中注明时间、地点、相应条款、件数，并告知当事人按照规定时间到制定地点进行处理。在清理、整治行动中查扣的物品，一般会在当事人接受教育和处罚后返还给当事人；对于一些鲜活物品、易腐物品、当事人又没有及时前来接受教育和处罚的，则送交市福利院处理，去向公示并留有收据备查。 3.2010年5月8日，上海市城市管理行政执法局发布了《关于加强执法证发放和管理工作的通知》。《通知》规定，执法证的发证对象为从事行政执法工作的在编行政执法人员，其他人员一律不得持有执法证。对于少数郊区城管执法局(大队)经批准已经向社会招聘的、经培训合格取得执法证的非在编人员，要严格进行核查，其执法证到期后不予换证。今后不得再招聘非在编人员参加城管执法。 所以现在的城管执法人员的素质比之前有个很大提高与改善。另外，针对城管执法队伍在履行城市管理综合执法职责时，利用执法资源较为单一，结合目前城管队员执法中自我保护意识不强、规避风险能力较弱等现象，城管执法总队近来组织了多次执法技巧、法律法规培训，邀请专业人员就涉及综合执法业务的《城市道路管理条例》、《上海市城市道路管理条例》、《上海市绿化条例》及城管执法防暴力抗法的技巧和应对措施进行专业培训。 我局会定期开展轮训。城管执法人员的执法者须通过一个月的法律法规、执法实物、与体能的测试，合格才能获得。另外我们还会由上海浦东环境学院进行两年一次的培训，不及格人员将吊销其执法者。我局还会就队长与分队长进行相应的单独培训，旨在加强执法过程中合理合情性、规范合法化。定期也会有区法制办组织的法制培训、局内部的动员大会，各分队的自行发展等。 4.城管人员在监管执法过程中，肯定会有哑巴吃黄连，有苦难言的时候，特别是尽了本职工作仍为外界诟病之时，吃力不讨好似乎成了我们的一种”习惯”。但是城管人员代表政府形象，有义务秉公履行自己的职责。执法过程中有着严格的制度约束。冲突除了是外界的讹传与诟病外，还可能是当我们队员的人身安全遭到小贩抵抗遭受威胁时的本能自卫。 5.因为不是正式的法律条文，所以可行度还有待商榷。如果到时候真有这个政策出来，我们会根据相应政策进行调整。目前就是建立疏导点，引导和分流流动摊贩。
作品图片
作品专业信息
撰写目的和基本思路
- 目的：总结了当前流动摊贩管理中存在的诸多问题，在此基础上提出创新流动摊贩管理机制和手段的建议，以满足现代城市发展和和谐社会建设的需要。基本思路：以行人、摊贩、各城市管理部门为调查对象展开调查研究，通过获得的数据资料研究流动摊贩存在的原因、对社会的影响及管理中存在的问题，对街头流动摊贩现象进行系统深入的分析，在此基础上，结合公共管理学理论，探讨有效解决流动摊贩管理中的机制创新和手段创新的问题。
科学性、先进性及独特之处
- 科学性：①数据真实可靠；②结论具有可行性和针对性；③采用主流学术观念。先进性：①立意较高；②着眼长远；③角度全面。独特之处：提出了流动摊贩管理机制和手段创新的建议，为建立流动摊贩长效管理制度提供了新的思路。
应用价值和现实意义
- 实际应用价值:①对各省市区根据国务院的要求制定流动摊贩管理条例具有一定的参考价值；②对各大城市创新流动摊贩管理机制和手段有直接的借鉴作用；③对采取有效措施缓和城市管理者与流动摊贩之间的矛盾具有一定的参考价值。 现实指导意义：对各大城市加强城市管理部门之间的合作、开展城管文明执法、促进城管与流动摊贩之间的和谐共建具有一定的指导意义。
作品摘要
- 随着我国经济发展进程的不断发展与完善，如何解决城市流动摊贩管理问题，如何从完善立法、健全执法和提高摊贩群体法治素养等方面进行改革，流动摊贩已成为迫切需要解决的城市管理问题之一。 因此，我们课题研究小组以行人、摊贩、各城市管理部门三方面为切入点，通过问卷调查法等研究方法，从各方各面对城市管理流动摊贩问题展开逐层剖析,我们得到了诸如城市管理中对流动摊贩监管的举措等相关信息。 通过调研和采访所获得的数据进行整理和分析，我们对流动摊贩存在的原因及规律及城市公共管理问题有了新的认识，为掌握流动摊贩经营特点、国家公共管理体制存在的问题和如何采取有效措施加强治理流动摊贩等问题提供了依据。 最后，从有效解决问题入手，以改善流动摊贩的不合法性、城管职能的转变、对人行道合理的规划等为出发点，逐层分析，为使摊贩经营步入一个良性发展的轨道，使城市管理进入新的阶段，我们提出了治理流动摊贩的短期对策及一套符合现代中国经济情况的流动摊贩管理机制，以供相关部门参考。
获奖情况及评定结果
- 无
参考文献
- [1]孙芝兴,李子韦,戴星翼.摊贩经济研究[M].北京：出版社. 2009. [2]王洛忠,刘金发,宗菊.城市街头摊贩：非正规就业与公共政策回应[J].新视野,2006,(02). [3]钱燕萍.街头流动摊贩乱摆乱卖现象分析与对策[J].广东培正学院学报.2009,(01). [4]赵珊.城市流动摊贩生存现状的调查及其合法化思考[J].企业家天地, 2010,(02). [5]董碧辉.流动摊贩合法化值得期待[J].致富天地, 2009,(08). [6]石磊,谢剑波，喻娇.从我国流动摊贩的历史沿革观其存在的合理性[J].现代商业,2010,(17). [7]汪地彻.城市流动摊贩管理:治理模式的转型与实现条件[J].重庆科技学院学报(社会科学版),2010,(17). [8]何兵.城管追逐与摊贩抵抗:摊贩管理中的利益冲突与法律调整[J].中国法学, 2008,(05). [9]何强,彭重华.刍议流动摊贩聚集场地的景观整治[J].科技信息, 2009,(03). [10]张春燕.上海市区路边摊贩的现状与导控的对策研究[J].上海城市管理职业技术学院学报,2007,(06).
调查方式
- 走访、问卷、现场采访、人员介绍、个别交谈、会议 图片、照片、书报刊物、统计报表、影视资料、集体组织、自发、其它
同类课题研究水平概述
- 目前，国内研究城市流动摊贩问题的研究主要分为：一、流动摊贩是否应该合法化的研究，二、流动摊贩存在的合理性研究，三、城市流动摊贩管理现状及对策的研究，四、流动摊贩的人性化管理的研究。 对于流动摊贩是否应该合法化的研究，姚悦、孙硕（2010）等人从对条例的解读出发,分析了流动摊贩合法化的相关问题,并提出了在当今社会下流动摊贩存在的合法性以及其合法身份的体现方式,力求以此来探讨有效解决民生问题的途径；赵珊（2010）等人分析流动摊贩生存现状的基础上,认为无论从法学意义上还是从经济学意义上或者是社会学意义上,流动摊贩都应该合法化。 对于流动摊贩存在的合理性研究，石磊、谢剑波（2009）等人从深刻的历史沿革，说明了其今仍应存在的合理性:不应被任意取缔,而应被积极纳入公共管理与公共服务的一隅。王忠宝（2009）等人分析了流动摊贩在城市设摊经营的原因及其对社会发展的影响,指出了现行流动摊贩政策存在的问题,分析了流动摊贩政策由"禁"改"限"带来的效应。 对于城市流动摊贩管理现状及对策的研究，林荣燕（2010）等人依据城市管理的相关理论，对城市流动摊贩的定义、特征、类型及存在的原因进行了分析,回顾了我国城市流动摊贩及其管理历史,并且描述了其现实状况,引出了城管执法人员与流动摊贩之间的矛盾及其成因的探讨。 对于流动摊贩的人性化管理的研究，魏玉军（2008）等人从人文的角度研究，在对待流动摊贩问题上该怎么人性化的处理；吕燕（2010）等人从人文社科的角度，指出城管执法人员与流动摊贩之间冲突不断的根本原因是政府维护城市公共秩序的目标、价值取向和具体手段等与流动摊贩生存保障权利之间的矛盾。 综上所述，已有的研究都是根据法律、条例的解读以及城市管理、人文社科理论依据阐述了，从概念、案例、历史出发，从理论中找出城市管理中流动摊贩经营存在的问题等，没有从实际出发，没有完全切合实际现实情况。本作品思路与上述研究者方向不一致，本作品数据来源于社会调研，从实际切入，配以理论，更能说明现今流动摊贩的存在的情况，且本作品从实际出发，对得到数据加以整理，根据调研数据，提出了相关建议及措施，其实际意义更大。
