曾经，烟尘，是繁华富庶的象征

      曾经，雾霾，是大城市的标记

      美国，这个工业强国自然也经历过这个。瑞贝卡·哈丁·戴维斯（Rebecca Harding Davis）这样描述了1861年西弗吉尼亚的钢铁城威灵（Wheeling）的生活：“这个城市最特别的是烟。它们阴沉沉地从钢铁厂高大的烟囱中涌出来，在泥泞的街道上黑黑的、油腻地沉淀下来……给房屋的正面、枯萎的白杨树和路人的脸上披上了一层油烟的外套。烟尘，无处不在！……从后窗望去，我能看到……人类生命缓慢前行，……他们从出生到死亡都呼吸着那些有害于精神与肉体的、充满着雾、油，以及黑烟的空气。”

     在美国，人们最开始用来解决环境问题的法律是侵权法，这种传统而古老的普通法中有一个概念，叫公共侵害（public nuisance），受害者通过此向对烟尘制造者提出索赔要求。但是这只是单个的解决方式，19世纪初，集中的通过政府行政力量进行的法律管制开始起步。这种管制首先是从地方政府开始的。

     1815年左右，匹兹堡市制定了美国历史上第一部空气污染控制法令。1881，年，纽约市制定了《烟尘法令》（Smoke  Ordinance），禁止在城市内排放浓烟，并对燃烧高硫煤者处以10-100美元的罚款。1902年，圣路易斯市制定了烟尘法令，底特律市于1907年制定了烟尘法令。其他城市如芝加哥、布法罗、丹佛等城市也相继制定了烟尘法令。在各城市制定法律的同时，有的州也制定了烟尘法令，如马萨诸塞州。这些法令主要是一些大城市的立法，不是州也不是联邦。法条也很简单，内容并不丰富。法条最多的纽约的《烟尘法令》也不过28条[1]

     1948年10月27日至10月31日，位于宾西法尼亚州西部山区的工业城市多诺拉（Donora），发生了一起严重的空气污染事件。当时，在午后，视线也仅仅能看到街的对面，除了烟囱之外，工厂都消失在烟雾中。空气使人作呕，甚至有种怪味。1952年12月5日至8日，英国伦敦上空连续四天烟雾弥漫，煤烟粉尘蓄积不散，“杀人雾”造成了1600人死亡。1963年11月，纽约发生的类似空气逆流现象造成200人死亡。污染事件唤起了人民的对空气污染的注意。

    联邦认识到他必须介入空气污染的治理，1955年《空气污染防治法》出台，美国有了第一部联邦空气污染规制立法。1963年美国国会颁布了《1963清洁空气法》，1967年颁布了《空气质量控制法》，1970年《清洁空气法》修正案的出台。依据该法案，联邦政府得以设立联邦环境保护总署这一独立的联邦政府部门，监管全国的空气质量、公共环境健康，并进行环境保护技术开发等方面的管理，环境保护署成为美国进行统一空气污染治理的最重要的联邦机构。1970年《清洁空气法》由此成为一个具有里程碑意义的立法，1970年12月31日签署该草案的美国总统理查德·尼克松总统认为《清洁空气法》是一个起点，他说，“我认为从1970年开始，我们进行了真正地行动，为美国的未来几代人谋求清洁的空气、干净的水和开放的空间”。[2]1990年，美国国会大幅修改《清洁空气法》，赋予EPA更广泛的权力。

     《清洁空气法案》设立的制度有：1、国家空气质量标准制度（National Ambient Air Quality Standards，NAAQS）。1970年《清空气法》修正案建立了国家空气质量标准制度，以创设一个覆盖联邦各州的空气质量标准框架。空气质量标准由联邦政府制定后，各州和地区依据“州政府独立实施原则”制定具体实施方案以实现联邦政府的标准。2、州政府独立实施原则（State Implementation Plans，SIPs)。州政府独立实施原则是指各州政府根据国家空气质量标准，在其辖区内独立行使空气质量监管职责。各州政府在各自管辖范围内的“空气质量控制区”独立进行监管和实施。对每一种空气污染物质制定具体的州政府管理计划，并且每年都应当将新的计划呈报于联邦环境保护总署接受审查。3、新源控制原则（New Source Performance Standards，NSPS)。新源控制原则是指在新建一项固定排放源企业或者对某项原有的固定排放源企业进行实质性的“改建”时，必须首先进行“新源排放分析”，并报环境监管机构备案，获取“预防重大危害”行政许可之后方可施工。确立这一原则的目的是确保新建项目能够切实达到国家空气质量标准的要求。4、有害大气污染物国家排放标准（National Emissions Standards for Hazardous Air Pollutants，NESHAPs)）。至2009年2月美国联邦环保局已经据此发布了22项固定源排放标准[3]

    除以上制度外，《清洁空气法》将对移动空气污染物质排放源的管理置于首位。《清洁空气法》为加强移动空气污染物质排放源的管理，采取了分类管理的办法，设置了轻型汽车管理项目、重型汽车管理项目和非陆上交通使用发动机管理项目。联邦环境保护总署立足于从源头上防止超标排放车辆的生产，制定了认证制度、检测制度、减排配件应用制度等多项制度，以保证各类管理项目的落实。为了改善机动车使用燃料，减少污染，美国清洁空气法建立了氧化剂汽油项目。通过添加氧化剂促进燃料的充分燃烧，以减少一氧化碳的形成。该项目要求所有一氧化碳“未达标区”的地区只能销售氧化剂汽油，所有进入一氧化碳“未达标区”的机动车必须使用氧化剂汽油。美国《清洁空气法》针对酸雨管理项目采取了排放许可制度。此外，《清洁空气法》还规定了公民诉讼条款。公民诉讼的原告可以是公民、地方政府或非政府组织。也就是说，任何人均可对违反环保法律的行为提起诉讼，而不要求与诉讼标的有直接利害关系[4]。

     我们应该庆幸，雾霾发生在城市，这使得它更受到关注。事实上，中国农村的污染也相当严重了！这是一个警告，这也是一个进步，当人开始注重生活质量而不是GDP的增长，当人开始关注人自身的健康需要，也许就是得救之日，毕竟谁都不想在肺癌的巨大的疼痛中死去。

[1] 尹志军：《美国环境法史》，中国政法大学2005年博士论文

[2]见美国环境保护署网站，http://www.epa.gov/air/caa/40th.html，2013年1月20日访问

[3]陈家桂等, 美欧日国家电子工业大气污染物排放标准探析, in 中国环境科学学会2009年学术年会2009: 中国湖北武汉. 第758-765页.

[4]梁睿：《清洁空气法》中国海洋大学2009年博士论文

本文引用地址：http://blog.sciencenet.cn/blog-676528-657980.html